Возможность применения опыта зарубежных стран в выравнивании региональных диспропорций

Постсоветское развитие Российского государства сопровождается обновлением, а во многих отношениях и становлением новой региональной политики, стремящейся соответствовать требованиям демократизации общества и реформирования системы управления.

Российский экономический регионализм до сих пор носит несформировавшийся характер. Его отличает опора на исторически сложившуюся пространственную дифференциацию уровней экономического развития и изменение форм территориального управления и механизмов регионального развития, свойственного социалистическому способу производства. Регионализм в России имеет двойственную природу. С одной стороны, он существует в рамках действия базовых тенденций мирового развития, с другой – существует российская специфика, связанная с транзитивным характером экономики.

На территориальную экономическую дифференциацию в России влияет отсутствие естественного и продолжительного периода становления рыночных отношений, что выражается в особенностях ментальности экономической элиты и общества. Несформировавшийся, несовершенный рыночный механизм, не удовлетворяющая рыночным требованиям сложившаяся в период социалистического хозяйствования структура хозяйственного комплекса страны не позволяют на уровне регионов выявлять и реализовы-

вать экономический потенциал развития. Также этническое многообразие и многонациональный состав населения, значительно различающиеся природно-климатические условия и огромная протяженность территории страны тормозят развитие рыночных отношений.

Зависимость регионального развития от транзитивного состояния национальной экономики предполагает формирование особых подходов к совершенствованию государственного регулирования территориальной экономической дифференциацией в России.

В осуществлении регионального регулирования должны участвовать в той или иной степени все государственные институты, поскольку их деятельность так или иначе привязывается к определенной территории. Государственная региональная политика является многоуровневой. Ее субъектами выступают законодательные и исполнительные власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации. Принципы, организация, методы, формы региональной экономической политики существенно различаются в разных странах.

Во всех странах, в том числе и России, существует несколько уровней государственного регионального управления. Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств

является постепенная децентрализация государ-   ответственного за регулирование регионального ственной власти, передача все большей части развития. Так или иначе эта функция государства государственных функций от центра к регионам. разделяется между несколькими или многими Ни в одной стране нет монополии какого-либо центральными ведомствами. Как правило, выде-одного центрального государственного органа, ляются один-два ведущих или координирующих органа (табл. 1).

Таблица 1 Регулирование регионального развития в странах мира

Страна / Координирующие государственные органы	Консультативные, проектные, экспертно-исследовательские организации	Законодательная база
США – Администрация экономического развития (Министерство торговли), Управление по разработке политики и Административнобюджетное управление при Президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию, Комиссия по междуштатной торговле	Национальная ассоциация региональных советов (региональные агентства по планированию, советы (комитеты) при местных властях, организации развития и т.д.)	Закон «Об общественных работах и экономическом развитии» (1965), закон «О межправительственном сотрудничестве» (1968), закон «О региональном развитии» (1975)
Германия – Министерство транспорта, строительства и жилищного хозяйства	Комитет по пространственной организации	Закон о пространственной организации (1954)
Франция – Генеральный комиссариат планирования	Делегация по обустройству территории и региональному развитию (ДАТАР), Межведомственный комитет по обустройству и развитию территории (СИАДТ), Национальный комитет по обустройству территории (КНАДТ) и Фонд обустройства и развития территории (ФНАДТ)	Закон о территориальной ориентации (1992), закон об устройстве территории (1995), закон о долгосрочном обустройстве и развитии территории (1999)
Италия – Министерство по делам регионов	Конференция «Государство – регионы» Союз итальянских провинций и Национальная ассоциация итальянских коммун	Специальные законы отсутствуют
Испания – Генеральный административный совет по планированию	Генеральный административный совет по планированию, Совет по финансовой политике автономных сообществ, Национальная комиссия по местной администрации	Закон о финансировании автономий, закон о фонде межтерриториальной компенсации, закон о региональных стимулах и др.
Нидерланды – Министерство экономики и администрации провинций, Министерство жилищного хозяйства, физического планирования и охраны среды	Отсутствуют	Специальные законы отсутствуют

Россия – Министерство регионального развития РФ , Министерство финансов, Министерство экономического развития, Министерство природных ресурсов (входящие в них федеральные агентства, службы и департаменты)

Отсутствуют поддерживаемые государством специализированные агентства и консультационные организации. Научные и проектные организации в России не объединены общей программой научного обеспечения региональной экономической политики

Законы и акты можно разделить на четыре группы:

• 1)    определяющие рамочные условия для региональной политики;

• 2)    по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами; 3) регулирующие развитие «особых» территорий; 4) устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы

В зарубежных странах правовое поле региональной политики модернизируется с явной тенденцией расширения прав регионов различного уровня. В России оно имеет еще не сформировавшийся характер и строится прежде всего на разработке нормативных актов, содержащих основы управления и особенности функционирования базовых элементов механизма регионального управления (например, Основные положения региональной политики, ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития РФ», Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, закон «О недрах», Положения «О федеральных природных ресурсах» и «Об основах жилищной политики», «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ» и т.п.). Кроме того, новой для России организационной формой регулирования регионального развития являются ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ (например, Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия регионов Севера, Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ «Дальний Восток и Забайкалье» и др.), которые вырабатывая совместные решения, в определенной мере влияют на государственную региональную политику.

Изучение зарубежного опыта воздействия на процессы выравнивания территориальных диспропорций показывает, что зарубежная экономика имеет достаточно прогрессивные результаты, но в то же время региональная политика носит противоречивый характер, так как при различной наделенности факторами производства выявляются особенности в функционировании рыночной экономики. Избыточность того или иного фактора производства ведет к определению специализации территории, является основанием для внешнего сотрудничества и т.п. В данном случае это выражается в том, что более богатые страны имеют больше возможностей решать проблемы территориальной дифференциации, в то время как более бедные страны должны сделать достаточно сложный выбор из возможных средств воздействия. Поэтому для России опыт регионального управления в зарубежных странах достаточно значим, но для его применения в российских условиях необходимо учитывать особенности транзитивности экономики страны, политические и иные факторы.

Возможность использования зарубежного опыта развития государственной региональной политики в отечественной практике вытекает из существования сходных проблем в области техники и технологии, экономики и социальной жизни, так как научно-технический прогресс и его пространственная диффузия идут практически по единому сценарию, в результате чего и в разных странах возникают сходные региональные проблемы: в частности, продолжающаяся дифференциация экономической и социальной жизни экономических районов, центра и периферии. Нельзя не признать того, что в области осмысления региональных проблем и разработки путей их решения развитые страны продвинулись дальше нас.

Эффективность государственного регулирования регионального развития во многом зависит от того, насколько удачно сочетаются друг с другом различные макро- и микроинструменты, а также от контроля за целевым применением стимулов. Практика всех стран свидетельствует, что бесконтрольность субсидий, льгот и т.п. провоцирует коррупцию среди государственных чиновников, ослабляет интерес руководства регионов к эффективному развитию территорий.

В России практика использования макро- и микроинструментов регионального управления тоже достаточно разнообразна, но, к сожалению, в большинстве случаев малорезультативна.

Конкретные проекты и мероприятия, осуществляемые в рамках программ регионального стимулирования, обычно оцениваются по критериям коммерческой эффективности. Обобщающим же результатом осуществления программ является ускорение экономического развития региона, подтягивание его к уровню более развитых регионов. Например, в результате реализации программ содействия региональному развитию в рамках ЕС межрегиональные различия по уровню душевого ВВП (измеряемые коэффициентом Джини) уменьшились в каждой стране на величину от 8 до 38 % [1].

Практический опыт многих стран свидетельствует о том, что государственная поддержка проблемных территорий является характерным направлением региональной политики, в рамках которого используются разнообразные механизмы и инструменты. Крупные развитые страны (США, Канада, Австралия) дают множество примеров решения региональных проблем, являющихся актуальными и для России. Это проблемы изменения территориального разделения труда и усиления межрегиональной кооперации, реструктуризации старопромышленных и аграрных регионов, сближения регионов по уровню социальноэкономического развития, освоения периферийных регионов с богатыми природными ресурсами, ограничения чрезмерного роста крупных городов и промышленных агломераций, регулирования миграции между городами и сельской местностью, модернизации инфраструктурных систем, оздоровления экологической ситуации в регионах, стабилизации социально-экономического положения малочисленных народностей и другие.

Многие средние и даже малые по территории страны также обладают ценным опытом решения региональных проблем. Необходимо отметить, что главное здесь не масштаб страны, а ее региональное многообразие и степень активности региональной политики государства. Например, в Германии особенно интересен опыт реструктуризации новых восточных земель и их экономической интеграции с западными землями, в Италии поучительна политика преодоления социальноэкономических контрастов между Севером и Югом, в Японии особого внимания заслуживают деконцентрация промышленного производства, сохранение рекреационных территорий и создание системы технополисов, в Испании – разреше- ние конфликтов между центром и национальными автономиями, в Нидерландах – осушение и освоение больших участков моря. И перечисленные, и многие другие страны обладают ценным опытом территориального обустройства на уровне агломераций, городов, сельских местностей, санации депрессивных территорий, «рассеивания» безработицы, рационального использования земли, охраны окружающей среды.

В развитых странах стабильное развитие регионов и надежное функционирование систем «центр-регионы» во многом определяются четким разделом предметов ведения между центральной, региональной и муниципальной властями, отлаженной системой бюджетного федерализма, применением разнообразных форм и инструментов государственного регулирования. Все это не означает полного устранения коллизий в отношениях между центром и регионами, о чем свидетельствуют факты современной истории в развитых странах.

Анализ показывает, что меры по выравниванию территориальной экономической дифференциации в развитых странах, несмотря на имеющийся опыт и наличие достаточных значительных финансовых возможностей, еще не обеспечили в достаточной мере решение главной региональной проблемы. Территориальная экономическая дифференциация в развитых странах и в настоящее время сохраняется, во многом это определяется тем, что каждый исторический этап экономического развития страны требует их трансформации, приспособления к новым условиям. Несомненно, что рассматривать опыт выравнивания территориальной экономической дифференциации в развитых странах только с позитивных тенденций, то есть как непротиворечивый и безошибочный процесс, будет неправильно. Однако осмысление как достижений, так и неудач чужого опыта приносит несомненную пользу. Также нельзя игнорировать результаты региональной политики развивающихся стран, так как Россия в настоящее время находится в промежуточном состоянии между развитыми и развивающимися странами. Она имеет много общих региональных проблем с развивающимися странами, которые уже достигли довольно высоких масштабов развития экономики и сохраняют динамизм социально-экономических преобразований, в том числе в региональном разрезе. Это, прежде всего, такие страны, как Китай, Бразилия, Мексика. Особое значение для пристального изучения имеют достигнутые этими странами результаты по активному включению регионов в международное экономическое сотрудничество (свободные экономические зоны Китая, приграничный пояс Мексики), экономическому освоению новых регионов (Бразилия), транспортному и энергетическому строительству (Бразилия, Китай), стимулированию межрегиональной интеграции, продвижению промышленности в сельскую местность и др.

Таким образом, совершенствуя механизм государственного регулирования регионального развития с целью снижения территориальной экономической дифференциации, из зарубежного опыта, по нашему мнению, можно использовать следующее:

• -    создание надрегиональных образований для организации эффективного территориального управления;

• -    разработка новых подходов к использованию программных механизмов в региональном управлении;

• -    использование практики создания и функционирования ОЭЗ в проблемных регионах.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности всех административно-территориальных структур и государственного регулирования социальноэкономических процессов.

Опыт зарубежной региональной политики показал объективную необходимость надрегиональных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем отсутствие целостной системы территориального управления с четким распределением полномочий и ответственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системы стратегического планирования значительно снижают эффективность хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены искать новые организационные и финансово-экономические формы решения накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить ассоциации экономического взаимодействия, а также созданные на основании Указа Президента РФ федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения научного управления имеет резервы улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели территориального управления.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что федеральные органы власти пока еще не нашли должных форм экономического взаимодействия с регионами через ассоциации. Не определены до конца функции и задачи федеральных округов, а также механизмы их взаимодействия с другими органами власти.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов организации. На уровне субъектов Федерации идет объективный естественный процесс консолидации административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой укрупненных звеньев административно-территориального устройства России, если их деятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системой территориального управления.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с учетом их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.

Деятельность подобных организационных структур сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также с отсутствием механизмов связи деятельности таких организационных структур с единой системой государственного территориального управления в России. Часто они претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации эффективной деятельности подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В первую очередь важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности и подотчетности. Также необходимо выработать конкретные механиз-

В.Г. Беломестнов, И.Н. Малыхина. Роль социальной инфраструктуры в развитии региона мы взаимодействия каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны

Предлагаемая система позволит Российской Федерации посредством использования нескольких промежуточных уровней управления создать целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить интересы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом.

Таким образом, региональная политика в любой стране имеет свои особенности, обусловленные конкретными обстоятельствами формирования и развития хозяйственного комплекса. Этим объясняется невозможность автоматического перенесения опыта одной страны в другую. Но изучение и понимание закономерностей регулирования региональной экономики в других стра- нах позволяет глубже и яснее понимать процессы, происходящие в России.