Возможности сравнительного исследования процессов централизации и децентрализации в политической жизни многосоставных государств (на примере современных России и Испании)

П роблематика взаимодействия центра и регионов занимает важное место в современном научном и экспертном дискурсе. На разных этапах развития российской государственности в постсоветский период именно посредством анализа институтов и практик, существующих в сфере взаимодействия двух уровней власти, оценивалось качество как федеративных отношений в частности, так и всей отечественной политической системы в целом.

Н.Ю. Лапина выделяет в истории отношений федерального центра и субъектов федерации в постсоветский период три периода: стихийной децентрализации, асимметричного федерализма и рецентрализации. В первый период (1990–1993) Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех регионов институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. На втором этапе (1994–2000) за счет формализации федеративных отношений удалось сохранить единство Российского государства и поддерживать его территориальный каркас, однако стабилизировать на этой основе взаимодействие федерального центра и субъектов в долгосрочном формате не получилось – отече- ственный федерализм продемонстрировал свою хрупкость, стихийность и ситуатив-ность. Избрание в 2000 г. президентом РФ В.В. Путина, по мнению автора, знаменует начало третьего периода во взаимоотношениях «центр – периферия». Политика главы государства была ориентирована на интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального центра, результатом чего стала последовательная уни-таризация территориальной структуры и фактическая девальвация институтов и практик отечественного федерализма [Лапина 2006: 97-116].

Путинский проект рецентрализации, лишивший отечественный политический процесс альтернативности в плане территориального строительства, в исследовательской литературе чаще всего описывается в рамках концепции пределов централизации. Ее сторонники убеждены, что федеральная власть, несмотря на имеющиеся в ее распоряжении ресурсы, действует в ограниченном коридоре возможностей, по-прежнему вынуждена согла- совывать свои шаги с контрагентами, и в целом весь реализуемый комплекс мероприятий в сфере территориального строительства в настоящее время ограничен как формально-правовыми, так и неформальными рамками [Лапина, Чирикова 2004]. Однако, несмотря на это, качество коммуникаций центра и регионов в новых условиях не вышло на новый уровень, сохраняя элементы асимметрии, неопределенности и актуализируя дискуссию в отношении среднесрочных и долгосрочных перспектив развития отечественной территориальной системы.

Редактор журнала «Неприкосновенный запас» и автор многочисленных работ, посвященных анализу территориальных основ российской государственности, А. Захаров, характеризуя региональную политику президента В.В. Путина и состояние отечественного федерализма в этот период, отмечает: «На протяжении последнего десятилетия российский федерализм остается “спящим” институтом, о существовании которого редко вспоминают как политики, так и ученые. Абсолютно не вписываясь в отечественную модель авторитаризма, он предстает чем-то напоминающим игривую виньетку, приятно, но бессмысленно украшающую угрюмое сооружение “вертикали власти”» [Захаров 2012: 4].

Эксперт московского Центра Карнеги Н. Петров отмечает, что взаимоотношения центра и регионов в России достигли предела унитаризации. Это наследие путинского президентства, в ходе которого последовательно проводилась политика, направленная на лишение регионов минимальной автономности и самостоятельности, что, по словам автора, превратило «гигантское разнообразие страны из ее конкурентного преимущества в тяжелую обузу» [Петров]. В этой связи, подчеркивает эксперт, объективным и желательным процессом, способным минимизировать управленческие издержки последнего десятилетия, является движение системы от федерации корпораций к федерации регионов. Однако реализация этого тренда не выглядит столь однозначной. Восстановление и укрепление элементов российского федерализма возможно лишь в том случае, если власть выберет сценарий «управляемой регионализации», выстроив на этой базе комплексную программу реформирования территориальной системы Российского государства и последовательно реализуя ее мероприятия. Действуя вопреки объективным тенденциям регионализации (сценарий «сдерживаемой регионализации») или утратив над ними контроль (сценарий «стихийной регионализации»), власть рискует дать ход разнообразным негативным последствиям, начиная, как минимум, с потери времени для развития и кончая распадом страны [Петров 2012: 101-119].

Новый ракурс в исследовании проблем централизации и децентрализации может состоять в сравнительном изучении данных процессов в различных государствах. Особый интерес в качестве сравнительного референта для Российской Федерации может представлять Испания. На то есть целый ряд причин, но главными нам представляются две. Во-первых, это богатый антидемократический опыт ХХ столетия. И Россия, и Испания пережили моменты крушения авторитарных режимов, но продемонстрировали разные способы выхода из ситуации поставторитарной неопределенности. Во-вторых, это сложносоставной состав государств. Разнообразие этнического, культурного, ментального, языкового состава населения, разные способы интеграции отдельных частей в единое государство позволяют выявлять наиболее и наименее эффективные способы регулирования отношений центра и регионов. Принципиально важным представляется тот момент, что Испания, будучи формально унитарным государством, демонстрирует отчетливо выраженные федералистские тенденции, а Россия, напротив, имея федеративный конституционный статус, все активнее централизуется. Это заставляет нас искать причины исследуемых процессов и прогнозировать последствия такого политического выбора. В качестве индикаторов для подобного рода анализа могут выступать социокультурные факторы, характеризующие специфические ментальные особенности политической жизни, существующие отношения элит центра и регионов, а также институциональные и идеологические технологии влияния на процессы централизации и децентрализации.