Возвращение прокурору полномочий по возбуждению уголовных дел: за и против

Уголовно-процессуальное законодательство РФ в последнее десятилетие претерпело ряд существенных изменений, значительная доля которых вызвана совершенствованием процессуальной деятельности на стадии предварительного расследования. Так, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ в

Уголовно-процессуальный кодекс РФ вновь внесены очередные изменения, которые затрагивают полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. Анализируя основные идеи представленного акта, нельзя не отметить разумное решение законодателя о возврате прокурору части полномочий, которых последний был лишен в связи с законодательными изменениями 2007 г., что, как показала практика, было сделано необоснованно. На стадии возбуждения уголовного дела это в первую очередь касается возврата прокурору полномочий по отмене незаконных решений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Реальность показала, что существовавшая ранее процедура по требованию прокурором отмены соответствующего незаконного решения к руководителю следственного органа не отвечала требованиям закона и чинила препятствия к своевременному устранению нарушений, выявленных прокурором на стадии возбуждения уголовного дела.

Другими словами, при существующем положении говорить о качественном осуществлении прокурором прокурорского надзора не приходится. Вместе с тем необходимо помнить, что законодательно прокурор не только осуществляет прокурорский надзор, но и уголовное преследование.

Говоря о законодательных новациях, отметим, что ч. 1 ст. 140 УПК РФ дополнена еще одним пунктом, который говорит о дополнительном поводе для возбуждения уголовного дела – постановлении прокурора о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании. В свою очередь ст. 148 УПК РФ дополнена условием, при котором может быть вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по материалам, направленным прокурором, – это согласие руководителя следственного органа.

В этой связи А.П. Кругликов отмечает, что «возвращение прокурору полномочий по отмене необоснованных и незаконных постановлений следователя или руководителя следственного органа, несомненно, усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им» [3, с. 25]. Однако ряд противоречий, несомненно, продолжает существовать.

Так, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в случае, если прокурор считает, что в действиях того или иного лица усматриваются признаки состава преступления, он выносит постановление для разрешения вопроса об осуществлении уголовного преследования, что в соответствии со ст. 140 УПК РФ требует возбуждения уголовного дела. Вынося такое постановление, прокурор должен быть уверен в наличии признаков преступления. В противном случае, когда оснований для вынесения прокурором такого постановления недостаточно, исходя из правоприменительной практики прокурор направляет материалы в орган предварительного расследования для проведения доследственной проверки с вынесением только рапорта без вышеуказанного постановления.

Однако на сегодняшний день законодатель выстроил такой уголовно-процессуальный механизм, при котором для того, чтобы не согласиться с постановлением прокурора, где последним излагаются требования о возбуждении уголовного преследования, следователю достаточно всего лишь заручиться поддержкой руководителя, после чего при требовании прокурора возбудить уголовное дело благополучно вынести постановление об отказе в таком возбуждении.

А.П. Кругликов справедливо отмечает, что «неисполнение постановления прокурора об уголовном преследовании означает фактическую его отмену, на что полномочий у следователя и руководителя следственного органа нет, так как ст. 37 УПК РФ установлено, что отменять незаконные и необоснованные постановления прокурора может только вышестоящий прокурор» [3, с. 27].

Какого-либо смысла в том, что прокурор после выявления в ходе проверки факта совершения преступного деяния передает вопрос о возбуждении уголовного дела на усмотрение органов следствия, по нашему мнению, нет. Представляется, что более правильным шагом должно стать возбуждение уголовного дела, а затем направление соответствующих материалов для расследования по правилам подследственности.

Во-первых, в существующем механизме усматривается элемент дублирования, который не отвечает интересам уголовно-процессуальной деятельности из-за распыления имеющихся средств уголовного преследования.

Во-вторых, на наш взгляд, в этом причина низкой оперативности поиска, обнаружения, фиксации доказательственной информации и ее использования в процессе доказывания в конкретном уголовном деле. Это связано с тем, что начало уголовного преследования обусловлено неминуемой задержкой в подобных случаях.

Стоит также заметить, что в ст. 27, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не упоминается о постановлении, указанном в ст. 37, 140 УПК РФ. Не говорится о данном постановлении и среди актов прокурорского реагирования в иных отраслях, как, например, постановление о возбуждении производства по административному правонарушению.

Кроме того, вопросы взаимодействия прокурора с органами предварительного расследования на такой стадии уголовного судопроизводства, как возбуждение уголовного дела, во многом имеют такую причину, как процедурная неурегулированность их взаимоотношений, в том числе по причине отсутствия обязанности по периодическому представлению сведений о поступивших обращениях, а также результатах их рассмотрения. В этой связи нами не видится решения данной проблемы в установленной УПК РФ обязанности руководителей следственного органа, следователей, органов дознания и дознавателей в 24-часовой срок направлять прокурору копии постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 148 УПК РФ). Проблема в данной ситуации состоит в отсутствии принятия по делу какого-либо юридически значимого акта, который можно было бы обжаловать, отменить и т. д. При этом, как отмечают М.П. Поляков и А.Ф. Федулов, «прокурор при наличии фактов фальсификации материалов доследственных проверок... должен выносить мотивированное постановление о направлении в органы предварительного следствия соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений» [4, с. 105].

Действительно, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством прокурор должен поступать именно таким образом, поскольку при выявлении нарушений в процедуре возбуждения уголовных дел со стороны уполномоченных органов и их должностных лиц он существенно ограничен в средствах реагирования, а именно не обладает правом самостоятельного возбуждения уголовных дел, что едва ли является верным.

С.Э. Воронин и Н.А. Кириенко совершенно справедливо указывают, «что такой порядок… не способствует эффективности уголовного судопроизводства, поскольку затягивает процесс восстановления нарушенных прав заинтересованных лиц и организаций» [1, с. 92].

Не случайно отдельными авторами предлагается на уровне законодательства вернуть прокурору полномочие по возбуждению уголовных дел с последующей передачей их по правилам подследственности для производства предварительного расследования в соответствующие органы [6]. Представленное мнение нами полностью разделяется с учетом его соответствия практике европейских государств. Так, Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R (2000) 19 «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» предписывает, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры… решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования» [5].

В данной связи обратим внимание на мнение З.Ш. Гатауллина, который отмечает, что «отстранение прокурора от непосредственного принятия решения о возбуждении или об отказе возбуждения уголовного дела может привести к возрастанию роли узковедомственных интересов в расследовании преступлений, росту коррупции в следственных органах, поскольку внешний (прокурорский) надзор за расследованием, достаточно эффективно играющий сдерживающую роль, в новых условиях может оказаться существенно ослабленным» [2, с. 225].

Иначе говоря, самым верным решением указанных в настоящем исследовании коллизий является возвращение прокурору права самостоятельно возбуждать уголовное дело при наличии поводов и оснований, предусмотренных ст. 140 УПК РФ. Это позволило бы существенно повысить статус прокурора в современном уголовном процессе, дало бы возможность реагировать на выявляемые прокурором нарушения и преступления более оперативно и эффективно, позволило бы избавиться от такой ненужной, на наш взгляд, процедуры, как перепроверка следователем уста- новленных прокурором фактов, указывающих на признаки преступления.

Нынешняя позиция законодателя крайне нелогична: с одной стороны, он предписывает прокурору в п. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, принимать меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию». Но с другой стороны, инициировать процесс уголовного преследования самостоятельно, то есть принять решение о возбуждении уголовного дела прокурору закон не позволяет.

Таким образом, возвращение прокурору полномочий по возбуждению уголовных дел – актуальная необходимость нынешнего этапа развития уголовно-процессуального законодательства. Проблемой для государства, а также для граждан, вовлеченных в современный уголовный процесс, является то, что полномочия прокурора, в том числе и по возбуждению уголовных дел, сегодня крайне урезаны, даже учитывая то, что законодатель добавил дополнительный повод для возбуждения уголовного дела в ст. 140 УПК РФ. Недостаточность полномочий у прокурора негативно влияет на решение задач уголовного процесса.

Кроме того, анализ следственной практики говорит о существенных нарушениях действующего законодательства, среди которых многочисленные отказы в приеме и регистрации заявлений о преступлении (особенно в случаях отсутствия информации о конкретном виновнике совершенного деяния), нарушения сроков рассмотрения соответствующих заявлений (обращений) и т. д. Обнаружив преступление, умышленно сокрытое от учета, прокурор мог бы незамедлительно возбуждать уголовное дело и направлять его для дальнейшего предварительного расследования по правилам подследственности в орган дознания или предварительного следствия.

Полагаем, что приведенные доводы указывают на необходимость наделить прокурора такими полномочиями, которые бы соответствовали его роли и сущности, установленным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ, и дали бы прокурору возможность эффективно осуще- ствлять уголовное преследование, а также прокурорский надзор за ходом и результатами предварительного расследования.