Возвращение соотечественников в решении демографических и социально-экономических проблем современной России

В решении вопросов, связанных с преодолением неблагоприятных демографических тенденций, обеспечением демографической и экономической безопасности Российской Федерации, пополнением экономики страны и ее регионов трудовыми ресурсами, многое зависит от государственной миграционной политики. Долгосрочные цели и задачи управления миграционными процессами диктуют необходимость стимулирования на федеральном и региональном уровне возвратной миграции, одним из главных ресурсов которой являются лица, состоявшие в гражданстве СССР, выходцы из Российского государства и их потомки, проживающие за рубежом (в первую очередь, в странах СНГ и Балтии), владеющие русским языком, близкие к традициям, культуре и обычаям населения Российской Федерации.

Важное место в системе мер, направленных на стимулирование миграционного притока в Российскую Федерацию, восполнение населения в трудоспособных возрастах, снижение рисков сокращения в стране численности населения занимает Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению на историческую родину соотечественников, проживающих за рубежом, на период до 2012 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. С принятием этой программы Россия продемонстрировала всему мировому сообществу свою готовность прийти на помощь к соотечественникам, ищущих пути возврата на родину, повернулась лицом к тем людям, которые в разное время и по разным причинам убыли из РФ. В дальнейшем мы попытаемся подвести итоги практического осуществления идеи репатриации в России, а также предложить решение некоторых вопросов модернизации действующей переселенческой программы.

Первоначально содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, нацеливалось на преодоление демографического спада, компенсацию естественной убыли населения и решение задач социально-экономического развития регионов. По имеющимся оценкам, в 2006 г. до начала реализации Государственной переселенческой программы в ней потенциально были готовы принять участие от 3 до 5 миллионов человек [1]. Разработчики новой Госпрограммы исходили из понимания того, что после ее принятия большинство находящихся в странах СНГ соотечественников ринется в Российскую Федерацию. Схема реализации этого масштабного проекта в целом казалось простой и логичной. Ее можно представить как цепь последовательных действий участника: узнал о Госпрограмме, подал заявку, получил подтверждение, приехал в Россию, вышел на работу, нашел постоянное жилье. Предполагалось, что только за первые три года переселенческой программы ею должны были воспользоваться не менее 300,0 тыс. человек: в 2007 г . – 50 тысяч человек и в последующие два года соответственно 100 тысяч человек и 150 тысяч человек [2].

В 2007 г. двенадцать российских регионов (Красноярский, Приморский и Хабаровский край, Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Новосибирская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области) приступили к реализации Государственной программы переселения. Как планировалось, в стартовом году реализации Госпрограммы на территорию Российской Федерации ожидался приезд 50 тысяч соотечественников. Однако, по данным официальной статистики, ею воспользовались менее 700 человек [3], включая членов семей ее участников. В рамках Госпрограммы переселенцы прибыли на территории лишь девяти российских регионов. Причем большая часть организованного потока иммигрантов (60%) пришлась на одну только Калининградскую область.

1 Подготовлено при финансовой поддержке РФФИ, проект № 11-06-00304.

В последующие годы в силу слабой мотивированности соотечественников на переезд в Россию механизм переселения не смог набрать первоначально ожидаемых оборотов. Так, по данным Росстата, в 2008 г. в результате организованного переселенческого процесса на территорию Российской Федерации прибыли всего только 8,3 тыс. участников Госпрограммы и членов их семей (при планируемом переселении в 85,0 тыс. человек). При этом из двенадцати пилотных регионов выполнение Программы осуществлялось в одиннадцати субъектах Российской Федерации – в Калужской, Липецкой, Тамбовской и Тверской областях (Центральный федеральный округ), Калининградской области (Северо-Западный федеральный округ), Тюменской области (Уральский федеральный округ), Красноярском крае и Иркутской области (Сибирский федеральный округ), Приморском и Хабаровском краях и Амурской области (Дальневосточный федеральный округ) [4]. Наибольший интерес соотечественники по-прежнему проявляли к Калининградской области – на ее территорию переселилось около 45% участников Госпрограммы.

В массовом порядке соотечественники не поехали в Россию и в 2009 г. Несмотря на то, что общее количество задействованных в реализации Государственной программы субъектов Российской Федерации достигло уже 19 (по сравнению с 2008 г. рост составил 1,5 раза – в процесс организации возвратной миграции включились еще Воронежская, Кемеровская, Курская, Курганская, Нижегородская, Омская и Пензенская области), реально переселение осуществлялось лишь в 15 регионах. Экономический спад, рост безработицы, сокращение рабочих мест, возрастание степени неопределенности в трудоустройстве и обустройстве на новом месте не могли не сократить количество переселенцев, которые захотели приехать в Россию на условиях Госпрограммы на постоянное жительство.

Необходимо отметить, что существующие реалии заставили пересмотреть и скорректировать ожидаемые к концу 2009 г. результаты переселения в сторону их существенного снижения. Так, по оценкам ФМС России, которые были сделаны в 2007 г., в рамках Госпрограммы в течение 2009 г. в Российскую Федерацию планировался переезд 110,0 тыс. соотечественников [5]. В соответствии с корректировочными расчетами 2008 г. – уже 65, 0 тыс. человек, или в 1,7 раза меньше [6]. По официальным оценкам 2009 г., в этом году в Россию ожидался переезд 19,0 тыс. человек [7], то есть в 5,5 раза меньше в сравнении с прогнозными расчетами 2007 г. Однако в целом за весь 2009 г. на территорию Российской Федерации прибыло только 7,4 тыс. участников Государственной программы с членами их семей [8].

Ситуация с приемом соотечественников стала выправляться только в последние два года. По данным Росстата, в 2010 г. в Россию переехало около 12 тыс. участников программы и членов их семей. Всего на начало 2011 г. на территорию России в рамках и на условиях Госпрограммы переселилось чуть более 28 тыс. человек [9].

При оценке итогов переселения следует иметь в виду, что около 70% организованного переселения соотечественников обеспечили всего три региона европейской части России – Калининградская, Калужская и Липецкая области. Необходимо учитывать также и то, что в последние годы возросло число территорий, задействованных в реализации региональных программ. Так, в 2009 г. было принято 10 региональных программ, в 2010 г. – еще 9. На середину 2011 г. в стране функционировало уже 35 региональных программ. По сравнению с годом запуска Госпрограммы число субъектов Российской Федерации, вовлеченных в ее реализацию, возросло втрое.

За 6 лет реализации Госпрограммы (на середину 2011 г.), несмотря на ее дороговизну, огромный административный ресурс и заметный рост числа субъектов РФ, участвующих в переселении соотечественников, в Россию переехало всего около 40 тысяч переселенцев и членов их семей. После проведения организационной подготовительной работы, принятия большого пакета нормативно-правовых актов, создания целой системы управления Государственной программой, разработки, согласования, утверждения и реализации проектов переселенческих программ в регионах масштабы переселения оказались в десятки раз меньшими в сравнении с запланированными. Общество так и не ощутило наплыва соотечественников, а их возвращение не стало действенным рычагом воздействия на демографические процессы и формирование региональных рынков труда.

В результате стимулирования и организации процесса добровольного переселения соотечественников переселенческие программы не стали, как это замышлялось, инструментом экономического и социальноэкономического развития регионов. Ощутимых изменений на рынке труда участвующих в Госпрограмме субъектов Российской Федерации не произошло. Доля лиц, прибывших в Россию из стран дальнего зарубежья (Германии, Израиля и др. государств) незначительна и составляет менее 2%. К сожалению, немногие соотечественники отдают свое предпочтение территориям восточной зоны Российской Федерации, активизация переселения в которые должна стать одной из важнейших стратегических задач модернизации Го-спрограммы.

Говорить о сколько-нибудь заметном улучшении демографической ситуации в результате стимулирования и организации процесса переселения как в целом по стране, так и в отношении демографически проблемных регионов России также не приходится, поскольку переселиться по ней могли далеко не все соотечественники, а только те, чья специальность востребована на конкретных предприятиях и в определенных территориях вселения.

При подведении итогов реализации Госпрограммы следует учесть, что ее результаты ничтожно малы по отношению к общему потоку соотечественников, едущих в Россию. Ежегодно без всяких стимулирующих усилий на постоянное место жительства в Россию приезжает около 300 тыс. человек. Всего в трехлетний период 2007-2009 гг. в страну для постоянного поселения из-за рубежа прибыло почти 900 тыс. человек, тогда как в рамках Госпрограммы – в 55 раз меньше.

В этой связи встает вопрос – в чем же причины таких минимальных показателей (по сравнению с ожидаемыми) участия соотечественников в Государственной программе? На наш взгляд, низкая эффективность переселенческой программы связана, с одной стороны, с определенными ограничениями в ее реализации, а с другой, – с нерешенными организационно-правовыми и социально-экономическими проблемами самого процесса переселения.

Наиболее существенные ограничения, на наш взгляд, связаны с тем, что в действительности переселенческая программа оказалась не программой репатриации, а проектом организованного набора рабочей силы; причем не во все, а лишь в отдельные регионы страны. Выбор территории вселения осуществляется участниками Госпрограммы с учетом наличия места работы и только в качестве наемного работника. Переселенцы согласовываются субъектами РФ на конкретные рабочие места, на те рабочие места, которые регионы планируют к замещению соотечественниками.

При этом идет значительный отсев кандидатов, соотношение лиц, по которым принято положительное решение о переселении, и лиц, которым отказано в прибытии, составляет примерно 3 к 1. Как правило, основными мотивами отказа являются интересы общественной безопасности, отсутствие реальных перспектив жилищного обустройства и трудоустройства, а также слабое знание русского языка.

Несмотря на принимаемые меры, практическое осуществление идеи переселения за время реализации Госпрограммы натолкнулось на множество проблем. Важнейшие среди них – организационно-правовые вопросы переселения, проблемы трудоустройства, жилищного обустройства и информирования соотечественников и членов их семей.

Наиболее существенными проблемами в организационно-правовой сфере реализации Программы является сложная и длительная процедура легализации переселенцев, постановки на учёт и регистрации по месту жительства. Встать на учёт и зарегистрироваться по месту жительства многие прибывшие в Россию не имеют возможности, так как у них, как правило, нет собственного жилья. Не имея регистрации, нельзя получить пособие по безработице, открыть свое дело, зарегистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей, встать на учёт по улучшению жилищных условий, воспользоваться ипотечным кредитованием, устроить детей в дошкольные учреждения, поставить на учет автомобиль, оформить документы в ГИБДД и пр.

Существует проблема признания официальных документов, полученных за рубежом, российскими органами власти.

Особого внимания заслуживает участие в Госпрограмме соотечественников, имеющих высокие достижения в области науки, техники или культуры, молодых людей, которые хотят получить образование или уже обучаются в российских учебных заведениях, а также предпринимателей и других групп населения.

Ряд проблем возникает в связи с решением задачи обеспечения занятости прибывающих в Россию соотечественников. Существует высокий риск того, что прибывающие соотечественники не успевают занять заранее согласованные с работодателем рабочие места и вынуждены повторно искать работу. Работодатели, как правило, не могут держать вакансии продолжительное время. По данным проведенных нами обследований, после переезда в Россию свыше 60% участников Госпрограммы не сразу находят постоянную работу. Каждый пятый трудоспособный член их семей также остается незанятым. Около 10% участников переселенческих программ становятся на учет в Службу занятости.

Возвращаясь на родину, переселенцы обнаруживают, что их представления о быстром трудоустройстве были не вполне адекватны. Реальных рычагов воздействия на процессы их занятости у местных властей оказывается не так много. Они сталкиваются с низкой мотивацией бизнеса в их труде, располагают информацией о части вакансий на рынке труда, большинство из которых низкооплачиваемые [10].

Барьеры для трудоустройства переселенцев возникают и в связи с получением в местах выезда неполной информации о потребностях экономики российских регионов в необходимых кадрах. В условиях, когда региональные службы занятости обладают далеко не полным перечнем вакансий, многие потенциальные переселенцы нередко получают отказ для участия в переселенческой программе.

Следует учесть, что и у самих кандидатов часто отсутствует необходимый трудовой стаж по заявляемым ими специальностям, что также служит причиной отказа в их организованном переселении.

Можно утверждать, что трудоустройству переселенцев мешает также отсутствие правовых механизмов, стимулирующих российских работодателей принимать их на работу. При выборе кандидатов работодателю довольно часто выгоднее нанимать трудовых мигрантов, для которых не требуется предоставления социальных гарантий и постоянного жилья.

Особого внимания требует одна из главных проблем, с которыми сталкиваются переселенцы, – решение жилищного вопроса. В связи с отсутствием возможностей по обеспечению жильем прибывающих в российские регионы соотечественников за счет средств федерального бюджета процесс содействия жилищному обустройству переселенцев ложится на плечи местных властей и является наиболее трудным моментом в их деятельности.

Сразу по прибытию подавляющее большинство переселенцев размещается в центрах временного размещения, гостиницах, общежитиях и на условиях найма жилья. Однако, по данным проведенных нами в Калининградской области опросов, большинство участников организованного переселения не имеют достаточных финансовых средств для жилищного обустройства. Только немногим из их числа (каждому десятому) удалось решить жилищную проблему сразу. При этом около половины прибывших собираются арендовать жилье, 17% воспользоваться ипотекой, 10% рассчитывают получить жилье по месту работы, каждый десятый готов приобрести земельный участок и начать строительства жилья и только 8% планируют покупать жилье за собственные деньги.

Средняя зарплата переселенцев колеблется в пределах 13-15 тысяч рублей в месяц. На эту сумму жить и снимать жилье крайне трудно, тем более воспользоваться ипотечным кредитом. К тому же для получения ипотечного кредита необходимо иметь кредитную историю и поручителя, а переселенцу взять их неоткуда. «Подъемные», которые выплачивает государство, не спасают ситуацию.

Существуют проблемы информационного сопровождения Госпрограммы. Как показывают результаты проведенных нами опросов приехавших соотечественников, каждый пятый переселенец получает информацию о Государственной программе от членов семьи, друзей, сослуживцев, знакомых. Более половины переселенцев отмечают, что информация об условиях переселения, полученная до переезда в Россию, лишь частично соответствует фактической ситуации по прибытии на новое место. Смещение информации об условиях участия в Госпрограмме в лучшую сторону способствует формированию завышенных ожиданий прибывших мигрантов относительно возможностей получения жилья, поиска работы с достойным заработком, самого приема на территориях вселения и не лучшим образом сказывается на их дальнейшем поведении.

У переселенцев-соотечественников продолжают оставаться нерешенными и такие вопросы, как прохождение службы в армии, учет пенсионного стажа, перевод учащихся высших и средних учебных заведений в профильные российские учреждения по месту переселения, пользования кредитными продуктами наряду с гражданами РФ.

Низкая результативность Государственной программы свидетельствует о том, что меры, принимаемые органами государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации являются недостаточными. В целях повышения эффективности реализации переселенческой программы требуется принять новую редакцию Госпрограммы, разработав в ней комплекс дополнительных мер организационноправового и социально-экономического характера для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Целесообразно, прежде всего, максимально расширить круг участников переселения и зону территорий, участвующих в Госпрограмме. В действующей редакции программы в качестве территории вселения выступает часть субъекта РФ. Однако, как показывает мониторинг, около 80% соотечественников отказываются от участия в переселенческой программе по причине узости круга территорий вселения или желания переселиться в субъекты РФ, не участвующие в Госпрограмме [11]. Следовало бы дать право субъектам Российской Федерации самим определять границы территории вселения – муниципальный район, городское поселение или всю территорию субъекта РФ.

Необходимо определиться и с категориями участников переселения, в частности, с тем, какие новые каналы в дополнение к уже действующим следует использовать для вхождения в переселенческую программу. Важно предоставить право участия в ней не только работникам по найму, но и другим социально активным группам населения. В их числе должны быть не только наемные работники, но и предприниматели, способные ввозить орудия производства, технологии, интеллектуальный капитал, создавать новые рабочие места, финансовые инвесторы, лица, ориентированные на развитие агропромышленного сектора, а также иностранные студенты из числа соотечественников, обучающиеся в российских высших и средне-специальных учебных заведениях.

Большое значение имеет решение проблем занятости переселенцев. Нужно чтобы соотечественники имели возможность трудоустраиваться по любым вакансиям, которые имеются в субъекте РФ. Необходимо обеспечить большие гарантии занятости для переселенцев, в частности, ввести налоговые льготы для работодателей с целью стимулирования трудоустройства прибывающих соотечественников.

В связи с особой остротой проблемы жилищного обустройства необходимо во всех субъектах РФ, участвующих в Госпрограмме, создавать центры временного размещения переселенцев на срок не менее 6 месяцев. Целесообразно вводить для участников переселенческой программы жилищные сертификаты, предусматривающие субсидии на приобретение и аренду жилья, оплату коммунальных услуг и возврат ипотечных кредитов.

Требуется дополнить действующую переселенческую программу системой мер, направленных на стабилизацию численности населения в восточных регионах Российской Федерации. В этих целях внедрить механизмы предоставления участникам переселенческой программы мер дополнительного социально-экономического стимулирования, определяющие рамочные условия переселения, а также восточную направленность этого процесса, в частности, установить дополнительные меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета, для переселяющихся в районы Сибири и Дальнего Востока, прежде всего в приграничные территории, включая меры по их жилищному обустройству, выделение им участков земли для ведения личного подсобного и фермерского хозяйства, а также предоставление налоговых льгот.

Вместе с тем следует обратить внимание на необходимость активизации информационного сопровождения Государственной программы с использованием как новейших технологий в сфере массовых коммуникаций, так и возможностей общественных организаций соотечественников, действующих за рубежом.

• 1.    Красинец Е.С. Возвратная миграция в демографическом и социально-экономическом развитии российских регионов / Детерминанты современной международной миграции населения: вопросы совершенствования миграционной политики России. Под ред. В.А.Ионцева. – М.: МАКС Пресс, 2010.

• 2.    Ходенко С.В. Миграционные процессы и их влияние на формирование постоянного населения России. – М.: Экон-Информ, 2010.

• 3.    Численность и миграция населения Российской Федерации в 2007 году. Статистический бюллетень. Федеральная служба государственной статистики. Москва, 2008.

• 4.    Численность и миграция населения Российской Федерации в 2008 году. Статистический бюллетень. Федеральная служба государственной статистики. Москва, 2009 г.

• 5.    Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2008-2010 гг. Москва, ФМС России, 2007; http://www.fms.gov.ru/about/ ofstat/

• 6.    Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2009 – 2011

• 7.    Проект доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов. Москва, ФМС России, 2009; http://www.fms.gov.ru/about/ofstat/

• 8.    Численность и миграция населения Российской Федерации в 2010 году. Статистический бюллетень. Федеральная служба государственной статистики. Москва, 2011 г.

• 9.    Там же.

• 10.    Рязанцев С.В. Трансформация миграционных процессов и построение миграционной политики / Россия: новая социальная реальности. Социальная и социально-политическая ситуация в России в 2010 году: анализ и прогноз. Под ред. Г.В. Осипова, В.В. Локосова. – М.: ИСПИ РАН, 2011.

• 11.    Доклад о ходе реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (2007-2009 годы). Федеральная миграционная служба России – М.: ФМС России, 2009.

годы. Москва, ФМС России, 2008; about/ofstat/