Выборы в европейский парламент в законодательстве Европейского союза и Республики Польша

В демократических государствах избрание депутатов законодательных органов происходит посредством всеобщих и прямых выборов по принципам, как правило, закрепленным на конституционном уровне.

История Европарламента хронологически неразрывно связана с историей самого Европейского союза, однако сегодняшние полномочия данная структура обрела сравнительно недавно.

На сегодняшний день Европарламент обладает 4 основными группами полномочий: законодательными (в рамках которых на основании Лиссабонского договора Европарламент совместно с Советом ЕС принимает законодательные акты, обладая при этом правом законодательной инициативы); бюджетными (на основании того же Лиссабонского договора Европарламент совместно с Советом ЕС принимает годовой бюджет ЕС и имеет при этом решающий голос); контрольными (Европарламент обладает широким кругом контрольных полномочий, гарантирующих правильное исполнение бюджета, а также функционирование органов и институтов ЕС); контактными (речь идет, прежде всего, о поддержании контактов с национальными парламентами стран ЕС посредством проведения совместных заседаний) ¹ . В настоящее время Европарламент является единственным органом ЕС, выбираемым посредством прямых выборов. На сегодняшний день орган состоит из 751 депутата из 28 стран, представляющего интересы более 500 млн граждан ЕС.

Уникальной особенностью избирательной процедуры депутатов Европарламента является отсутствие общего унифицированного порядка проведения выборов. Связано это, прежде всего, с тем, что при присвоении Европарламенту статуса избирательного органа в странах – членах ЕС уже функционировали сложившиеся, чаще всего многолетние, конституционные традиции.

Из указанных законодательных актов ЕС следуют 3 общих для всех 28 членов ЕС требования, касающихся избрания депутатов Европейского парламента.

• 1.    ТФЕС (ст. 22) предусматривает активное и пассивное избирательное право для граждан ЕС, проживающих в государстве – члене ЕС, но не являющихся его гражданами.

• 2.    Выборы депутатов Европарламента во всех странах ЕС должны проводиться по пропорциональной системе (в большинстве стран избиратели голосуют за партийные списки, а в некоторых странах используется система одного «передаваемого» голоса).

• 3.    Запрет совмещения мандата депутата Европарламента с другими должностями (перечень должностей предусмотрен несколькими правовыми актами ЕС). Среди прочих, депутат Европарламента не может исполнять обязанности депутата национального парламента, а также быть членом Европейской комиссии.

Кроме того, в исключительной компетенции ЕС находится определение числа мандатов для каждого государства – члена ЕС. Все, что выходит за рамки указанных выше требований, находится в законодательной компетенции членов ЕС.

На примере Республики Польша рассмотрим основные элементы национальной избирательной системы при избрании депутатов Европейского парламента.

Порядок выборов в Европейский парламент, в отличие от выборов представителей национальной власти, не закреплен на конституционном уровне. Причиной этого, прежде всего, служит факт принятия в 1997 г. Конституции РП, а также факт наличия основных требований к избирательной системе в указанных выше правовых актах ЕС.

На национальном уровне основным правовым актом, регулирующим порядок избрания депутатов Европарламента, является Избирательный кодекс (далее – Кодекс), который вступил в силу 1 августа 2011 г. ¹ , заменив действующий прежде закон о выборах в Европейский парламент ² .

Кодекс представляет собой реализацию идеи создания единственного консолидированного правового акта, регулирующего порядок проведения выборов в Польше. Наиболее важными для проведения выборов в Европейский парламент являются нормы раздела I и раздела VI Кодекса.

Выборы в Европарламент на территории Польши объявляет президент РП, утверждая дату проведения выборов в соответствии с союзным законодательством.

Активное и пассивное избирательное право в выборах в Европарламент регулируются соответственно ст. 10 и 11 Кодекса. Правом выбирать обладает каждый гражданин РП, достигший на день проведения выборов 18 лет, а также граждане ЕС, не являющиеся гражданами РП, достигшие на день проведения выборов 18 лет и постоянно проживающие на территории РП. Правом быть избранным обладают граждане, обладающие активным избирательным правом в выборах в Европарламент, достигшие 21 года на день голосования и постоянно проживающие, как минимум, 5 лет на территории РП или иного государства ЕС. Такие же требования функционируют в большинстве стран ЕС ³ [Rulka 2013: 29]. Правом быть избранным не обладают лица, лишенные политических прав вступившим в силу приговором суда, лишенные избирательных прав вступившим в силу приговором Государственного трибунала, а также лица с ограниченной на законных основаниях правосубъектностью. Кроме того, пассивного избирательного права лишены лица, приговоренные вступившим в силу приговором суда к лишению свободы за умышленное преступление публичного обвинения, за умышленное экономическое преступление, а также лица, в отношении которых вступило в законную силу решение суда об утрате пассивного избирательного права в связи с так называемой люстрационной ложью ⁴ .

Законодатель с целью упрощения голосования лицам с ограниченными физическими возможностями закрепил в Кодексе возможность голосования через уполномоченных лиц, а также удаленного голосования. Обе возможности, однако, не оправдали надежд на увеличение избирательной явки, что, скорее всего, связано с низким уровнем информированности граждан о подобных возможностях [Więckowska 2012: 35-53].

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным комитетам. Комитеты регистрируют избирательные списки в округах, при этом действует система квот. Каждый список может иметь от 5 до 10 кандидатов, на практике чаще всего встречаются списки с десятью кандидатами.

В выборах 2014 г. зарегистрировано 20 комитетов, из которых 12 зарегистриро- вали избирательные списки, из них 9 – во всех избирательных округах. Только 10 из 130 списков кандидатов не были полными, только 3 из 117, зарегистрированных комитетами, имели списки кандидатов во всех округах.

Избирательная кампания начинается в день оглашения постановления президента РП о выборах, а заканчивается за 24 часа до начала голосования (день тишины). Законодательство гарантирует всем избирательным комитетам, независимо от характера, равные права и возможности в реализации избирательной кампании. Этому служат в т.ч. установление верхней границы расходов избирательных комитетов, дотация из государственного бюджета в зависимости от числа полученных мандатов, а также право на бесплатное распространение агитационных материалов через публичные радио- и телеканалы. Лимит расходов установлен на уровне около 0,60 польских злотых (около 0,14€ ¹ ) на каждого избирателя, внесенного в списки избирателей.

Для проведения выборов в Европейский парламент используется разделение на избирательные округи. На практике (Польша поделена на 16 воеводств), выборы проходят в 13 округах: 7 созданы из отдельных воеводств, 4 из двух воеводств и 2 округа представляют части одного воеводства (столица Варшава с прилегающими территориями и остальная часть Мазовецкого воеводства). Подобный раздел на избирательные округи в сочетании с формулой пересчета голосов на мандаты является причиной того, что часть воеводств имеет неадекватное по отношению к числу жителей представительство. Так, например, Лодзинское воеводство, если бы была использована традиционная формула разделения мандатов (по методу Хэйра-Нимейера) имело бы 4 представителей в Европейском парламенте по результатам выборов 2014 г., а не двух ² [Michalak 2010: 7-26]. Использованный метод распределения мандатов позволяет говорить не столько об избирательных округах, сколько о субокругах и квазиокругах .

Государственная избирательная комиссия (далее – ГИК) после получения итогов голосования во всех областях производит раздел 51 присужденного Польше мандата между избирательными комитетами, используя метод д’Ондта. Разделение мандатов, полученных комитетом, между списками кандидатов происходит по методу Хэйра-Нимейера, а мандаты, полученные данным списком кандидатов, получают кандидаты, набравшие большее число голосов в порядке очередности. Используемая методика, несомненно, является весьма сложной, из-за чего может быть непонятной не только избирателям, но и кандидатам, о чем свидетельствуют их заявления. По окончании подсчета голосов ГИК объявляет в официальном информационном издании результаты проведенных выборов, после чего маршал сейма РП передает председателю Европейского парламента уведомление об избрании депутатов.

Выборы в Европейский парламент, несмотря на то что функционируют вместе с иными видами выборов, имеют собственную специфику, которая вытекает из их транснационального характера. И хотя они являются скорее 28 отдельными выборами в один законодательный орган, нежели одними общими европейскими выборами, выборы в Европарламент обладают чертами, четко отличающими их от выборов депутатов национальных парламентов, а их общий, транснациональный характер будет набирать все большую выраженность. Несомненно, вместе с развитием внутренней консолидаци ЕС и ее официальных органов институт выборов депутатов Европейского парламента будет являться интереснейшим полем исследований.