Выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации: пропорциональная или мажоритарная система?

Важнейшая идея конституционного строя – народовластие – закреплена в ст. 3 Конституции Российской Федерации [1]. Свободные выборы, наряду с референдумом, являются высшим непосредственным выражением власти народа. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления относится к неотъемлемым правам гражданина Российской Федерации и зафиксировано в ст. 32 Конституции РФ.

Формирование органов государственной власти может проходить двумя способами: назначение или выборы. Однако именно выборы дают высшую легитимность всей структуре органов государственной власти. Они являются одним из основных признаков демократического государства, представляя собой форму прямого народного волеизъявления. Поскольку Россия – федеративное государство, выборы в представительные органы государственной власти проводятся на двух уровнях: федерации и субъектов федерации.

Нормативное регулирование выборов в представительные органы государственной власти субъектов осуществляется как федеральными законами, так и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов федерации.

Такая возможность двухуровневого регулирования вытекает из п. «н» ст. 72 Конституции РФ, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, а также п. 4 ст. 10 Федерального закона №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – закон №184-ФЗ) [2], который устанавливает, что статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются указанным федеральным законом, другими федеральными законами, кон- ституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Порядок формирования законодательного органа субъекта федерации определяется на федеральном уровне двумя основными нормативными актами: это вышеупомянутый Федеральный закон №184-ФЗ и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – закон №67-ФЗ) [3].

Анализ норм указанных законов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время избирательное законодательство России находится в неустойчивом состоянии. Так, на 1 января 2016 г. нормы закона №184-ФЗ изменялись 136 раз, из них 134 – федеральными законами, 2 – постановлениями Конституционного Суда РФ. Закон №67-ФЗ изменялся с момента принятия по 1 января 2016 г. 85 раз, из них 79 раз – федеральными законами и 6 раз – постановлениями Конституционного Суда РФ.

Такое частое изменение действующих нормативных актов, регулирующих избрание в законодательные органы государственной власти, свидетельствует о том, что избирательное законодательство Российской Федерации сегодня является нестабильным и находится в процессе формирования. При этом, поскольку региональное законодательство не должно противоречить федеральному, региональные законодатели каждый раз после принятия поправок в федеральные законы вынуждены приводить свое законодательство в соответствие с федеральным, что влечет нестабильность избирательного законодательства также и на уровне субъектов.

Наиболее важной нормой, формирующей избирательную систему выборов депутатов в законодательные органы субъектов, можно считать выбор между мажоритарной, смешанной и полностью пропорциональной системой.

Изначально при принятии закона №184-ФЗ система, которую необходимо использовать при выборах в законодательный орган государственной власти субъекта, не устанавливалась. Данный вопрос был отдан на откуп субъектам Российской Федерации, которые сами решали, как должны избираться депутаты в законодательные органы субъектов: по мажоритарной, пропорциональной или смешанной системам. 24 июля 2002 г. Федеральным законом №107-ФЗ [4] в закон №184-ФЗ были внесены поправки, согласно которым при выборах в законодательные органы власти не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах.

Данная новелла законодательства была воспринята учеными неоднозначно. Главный плюс пропорциональной избирательной системы виделся им в следующем факте, о котором пишут Д.М. Худолей и К.М. Худолей: «при избрании депутатов по мажоритарной системе не учитывается значительное число голосов избирателей. В науке избирательного права неучтенные голоса избирателей называются «потерянными». Например, для победы на выборах депутатов Государственной Думы в одномандатном округе кандидату иногда вполне хватало 20% голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании, следовательно, 80% голосов «терялось». Таким образом, степень учета голосов избирателей в мажоритарных системах невысока» [5].

Рассматривая положительные стороны пропорциональной системы, О.С. Морозова отмечает: «К достоинствам пропорциональной системы можно отнести то, что такая избирательная система обеспечивает избирателям возможность влиять на партийную систему путем голосования за определенную партию, создавая таким образом дополнительные преимущества в ее функционировании. Вторым преимуществом пропорциональной системы можно назвать то, что подобная система способствует лучшей институционализации, артикуляции групповых интересов в обществе. Пропорциональность обеспечивает интеграцию партийных разнонаправленных политических целей в единую политическую систему» [6].

Однако большинство ученых восприняло норму о введении пропорциональной системы выборов негативно. По мнению М.С. Саликова, «переход к чисто пропорциональной избирательной системе будет способствовать обезличиванию власти, еще большему отдалению от ее рядовых граждан» [7].

Аналогичное мнение высказывается и И.С. Назаровой. По ее мнению, «предложение относительно целесообразности перехода на пропорциональную систему взамен существующей смешанной системы избрания нижних палат законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, как представляется, не вполне соответствует общественным ожиданиям и не способно в современных условиях обеспечить адекватное представительство в указанных органах власти» [8].

Мы солидарны с той частью ученых, которые негативно восприняли введение пропорциональной системы при проведении выборов в законодательные органы власти субъектов федерации, и считаем, что выборы исключительно по пропорциональной системе не в состоянии обеспечить нормальную репрезентативность в законодательном органе. При голосовании по партийным спискам в начале списка ставятся знакомые всем кандидаты. Это повышает популярность партии, но отнюдь не профессионализм лиц, избираемых в законодательные органы власти.

Кроме того, при пропорциональной избирательной системе политические партии должны являться партиями парламентского типа, т.е. обеспечить постоянную обратную связь с избирателями через сеть собственных территориальных центров, способных повышать политическую и правовую культуру общества и содействовать обеспечению их основных прав и свобод, законных интересов. В России, однако, этот процесс затянулся, многие политические партии, представляющие интересы избирателей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов, не имеют обратной связи с избирателями, активизируясь в подавляющем большинстве случаев исключительно в периоды избирательных кампаний. Очевидно, что подобная ситуация может привести в конечном итоге к кризису доверия политическим партиям со стороны населения.

Также один из существенных недостатков пропорциональной избирательной системы, на наш взгляд, – это невозможность граждан участвовать в выборах путем самовыдвижения и добиваться депутатского поста в личном качестве, а не в качестве представителя одной из по- литических партий. Этот недостаток не может быть преодолен путем реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами, поскольку никто не может обязать партию выдвинуть в качестве кандидата гражданина, которого она не хочет выдвигать.

Но правовая культура населения находится на столь низком уровне, что говорить о выборах достойных лиц при использовании мажоритарной системы также не приходится. Так, В.Е. Чиркин, рассматривая достоинства и недостатки пропорциональной и мажоритарной систем, отмечает, что ни одна из них не лишена недостатков, так, например, создатель финансовых пирамид С. Мавроди был избран в Государственную Думу по одномандатному округу [9].

С учетом многочисленных негативных отзывов ученых об обязательном применении пропорциональной системы при выборах не менее 50% состава представительного органа субъектов, в закон №184-ФЗ законом №303-ФЗ 2 ноября 2013 г. [10] была внесена очередная поправка, сократившая обязательное число депутатов, избираемых по пропорциональной системе, с 50 до 25%. Данная норма представляется нам вполне приемлемой, поскольку при проведении выборов в представительные органы власти по одномандатным округам население точно знает кандидатов в депутаты, которые будут представлять их интересы в законодательном округе, может с ними лично встретиться и сделать свой выбор более осознанно, чем при голосовании списками, что обеспечивает столь востребованное персонифицированное представительство народных интересов. Кроме того, это предоставляет политическим партиям возможности для развития, превращения их в партии парламентского типа, имеющие тесную связь с избравшим их населением и реально представляющие интересы народа в представительном органе.

Однако основная проблема состоит в том, что законодательство меняется столь быстрыми темпами, что законодатели субъектов не успевают приводить свои нормативные акты в соответствие с изменениями, принятыми на федеральном уровне.

В настоящее время еще ни в одном субъекте не приняты поправки, согласно которым в представительный орган субъекта федерации по пропорциональной системе избирается лишь 25% депутатов. По уставам Воронежской, Курской, Тамбовской, Ивановской, Белгородской областей половина состава дум избирается по одномандатным округам, а половина – по спискам. Законодательное собрание Калужской области и Санкт-Петербурга полностью избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что избирательная система является институтом демократии, обеспечивающим связь общества со структурами государственной власти. Выборы, занимающие центральное место в избирательной системе, представляют собой главный инструмент соперничества и борьбы за власть между различными конкурирующими и противоборствующими социально-политическими силами и интересами. От результатов этой борьбы зависят основные направления политики государства, степень учета интересов населения в органах власти. Постоянные изменения избирательной системы ведут к дезориентации населения. Поэтому федеральный законодатель в первую очередь должен обеспечить стабильность федерального законодательства в данной сфере, что позволит субъектам федерации создать стабильную, жизнеспособную и нормально функционирующую систему избирательных норм, обеспечивающих реальное представление интересов населения в органах государственной власти.