Выявление и анализ правовых пробелов в сфере согласования хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания

Федеральным законом от 20.12.2004г. №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Федеральный закон) установлено, что при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания (статья 50). При этом такая деятельность осуществляется только по согласованию с Федеральным агентством по рыболовству (его территориальными управлениями).

В развитие данной правовой нормы Правительством РФ утверждены:

• -    Положение о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания (постановление от 29.04.2013г. №380, далее – Положение);

• -    Правила согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (постановление от 30.04.2013г. №384, далее - Правила).

Кроме, того Федеральным агентством по рыболовству утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам (приказ от 25 ноября 2011г. №1166, далее - Методика).

Представленной нормативно-правовой базой (далее – НПБ) создано правовое поле, в рамках которого осуществляется согласование хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания.

Вместе с тем, в ходе проведенного анализа в существующей НПБ выявлен ряд правовых пробелов. Рассмотрим их.

• I.    Отсутствие четко обозначенных границ, в пределах которых необходимо получить заключение о согласовании хозяйственной деятельности.

Федеральным законом установлено, что действие законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов распространяется на:

• -    внутренние воды Российской Федерации;

• -    сухопутную территорию Российской Федерации, которая используется в целях рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

В положении отмечено, что меры по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания применяются в отношении хозяйственной деятельности, оказывающей прямое или косвенное воздействие на биоресурсы и среду их обитания. Прямое или косвенное негативное воздействие планируемой деятельности на состояние биоресурсов и среды их обитания определяется по результатам оценки воздействия.

Таким образом, для определения негативного воздействия необходимо провести оценку в соответствии с Методикой, что требует специальных знаний. На практике сложилось, что чаще всего хозяйствующие субъекты заказывают проведение оценки на возмездной основе специализированным организациям, что приводит к дополнительным расходам для бизнеса.

Как мы видим четко обозначенных границ, в пределах которых необходимо согласование Федерального агентства по рыболовству (его территориальных управлений), не установлено. Ключевыми критериями определения границ в данном случае выступают:

• -    сухопутная территория, которая используется для целей сохранения водных биоресурсов;

• -    прямое или косвенное негативное воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания.

В практической деятельности территориальных управлений Федерального агентства по рыболовству сложилось, что согласование необходимо в случаях, если хозяйствующий субъект планирует следующие виды деятельности:

• 1)    забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

• 2)    сброс вод, в том числе сточных и дренажных, в поверхностные водные объекты;

• 3)    производство работ или иное использование, а равно эксплуатация, строительство, реконструкция, капитальный ремонт предприятий, сооружений и других объектов:

• -    на акватории, ледовой поверхности, дне водного объекта;

• -    в пойме, прибрежной защитной полосе, в водоохранной, рыбоохранной и рыбохозяйственной заповедной зоне водного объекта.

В качестве примеров такой деятельности можно привести:

• 1)    забор (изъятие) определенного объема водных ресурсов из поверхностных водных объектов, в т.ч. для наморозки временных зимних дорог (зимников);

• 2)    размещение и обустройство понтонного моста, ледовой переправы с находящимися в водоохранной зоне водного объекта подходами к ним;

• 3)    разведка и добыча полезных ископаемых (в т.ч. песчано-гравийной смеси);

• 4)    производство дноуглубительных, взрывных, буровых работ на акватории водного объекта и в его водоохранной зоне;

• 5)    захоронение грунтов в водных объектах;

• 6)    создание стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов на землях, покрытых поверхностными водами;

• 7)    сплав древесины;

• 8)    строительство, реконструкция, капитальный ремонт:

• -    мостов, а также находящихся в водоохранной зоне подходов к ним (эстакады, земляные насыпи и проч.);

• -    набережных,     причалов,     плотин,     берегоукрепительных,

судоподъемных, судоремонтных, водозаборных и водосбросных сооружений;

• -    подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов в пределах водоохранной зоны;

• 9)    рубка и складирование леса в водоохранной зоне водного объекта;

• 10)    товарное рыбоводство.

Вместе с тем, не во всех случаях осуществления перечисленных видов деятельности и использования различных методов проведения работ оказывается прямое или косвенное воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания.

Например, при направленно-наклонном бурении для подземной прокладки трубопровода через ручей зачастую не оказывается прямого или косвенного воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания, но данный вид работ проводится в водоохранной зоне водного объекта. Однако для проведения таких работ требуется заключение о согласовании.

Другой пример. Предприятие расположено за пределами водоохранной зоны, но осуществляет забор воды из реки, чем наносит косвенный ущерб водным биоресурсам. Для проведения таких работ необходимо заключение о согласовании.

В случае отсутствия заключения о согласовании хозяйствующие субъекты привлекаются территориальными управлениями Федерального агентства по рыболовству к ответственности по статье 8.33. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных». Санкции, предусмотренные данной статьей:

• -    на граждан: предупреждение или наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей;

• -    на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей;

• -    на юридических лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей.

Кроме того, в случае нанесения ущерба водным биоресурсам и среде их обитания предъявляется ущерб, рассчитываемый в соответствии с Методикой.

Таким образом, возможно различное определение границ, в которых необходимо получение согласования хозяйственной деятельности, особенно в прилегающей к акватории водного объекта полосе суши, которые могут колебаться, начиная от уреза воды до границ водоохранной зоны и далее, в зависимости от ситуации. Соответственно, это распространяются и на виды работ, для осуществления которых на берегах водных объектов, необходимо получение заключения о согласовании.

• II. Отсутствие четко обозначенного содержания документации, необходимой для представления на согласование.

• 1.    Правилами (пункты 4 и 5) определено, что юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели представляют в Федеральное агентство по рыболовству (его территориальные органы) заявку о согласовании.

• 2.    Одной из мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания является оценка воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания.

К заявке прилагается при согласовании внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности - копия проектной документации или программы планируемых работ, обосновывающей внедрение новых технологических процессов и осуществление иной деятельности, а также документ, содержащий сведения о планируемых мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания. При этом не указывается перечень сведений, которые должна содержать программа планируемых работ и какие разделы проектной документации необходимо приложить.

Например, программа планируемых работ может содержать только описание работ без указания сроков их осуществления. Однако сроки осуществления работ могут оказывать влияние на размер ущерба, наносимого водным биоресурсам, особенно в нерестовые периоды.

Вместе с тем, в действующей нормативно-правовой базе не установлено ее содержание и сроки ее действия. Например, при подаче заявки на согласование хозяйствующий субъект может приложить к документации оценку воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания, проведенную несколько лет назад. При этом за прошедшие годы могут появиться новые данные об ихтиофауне водного объекта и нерестилищах, которые влияют на размер ущерба.

Таким образом, возможны различные подходы к содержанию программы работ и оценки воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания.

• III.    Отсутствие четко обозначенных оснований для отказа в согласовании хозяйственной деятельности.

Пунктом 12 Правил установлено, что одно из оснований для отказа в согласовании осуществления деятельности является несоответствие документации требованиям законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, водного законодательства, а также законодательства в области охраны окружающей среды о сохранении водных биологических ресурсов и среды их обитания.

При этом не приведен перечень нормативно-правовых актов, их статьи, положения которых являются основанием для отказа согласования хозяйственной деятельности.

Таким образом, это приводит к свободе выбора оснований для отказа органом, осуществляющим согласование хозяйственной деятельности.

• IV.    Не определение сроков проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания

Положением установлено, что одной из мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания являются мероприятия по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания.

Вместе с тем, законодательством о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания не определены сроки проведения таких мероприятий. Таким образом, возможны различные подходы к срокам проведения мероприятий по компенсации ущерба, которые могут варьироваться, начиная от момента начала осуществления хозяйственной деятельности и заканчивая весьма отдаленной перспективой.

Выводы.

Поводя итог вышесказанному, можно заключить, что отсутствие в нормативно-правовой базе:

• -    четко указанных границ, в пределах которых необходимо согласование хозяйственной деятельности;

• -    содержания документации, необходимой для представления на согласование, сроков ее действия;

• -    четко обозначенных оснований  для отказа в согласовании

хозяйственной деятельности

• -    сроков проведения мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние биоресурсов и среды их обитания

потенциально может привести к злоупотреблениям как со стороны контролирующих органов, которые одновременно осуществляют согласование хозяйственной деятельности и привлечение к ответственности за отсутствие заключения о согласовании, так и со стороны недобросовестных хозяйствующих субъектов.

Кроме того, правовые пробелы в законодательстве способствуют повышению коррупционных рисков в данной сфере общественных отношений.

Таким образом, в настоящее время действующими нормативноправовыми актами не в полной мере урегулированы правовые аспекты согласования хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания, что не обеспечивает открытости процессу предоставления государственной услуги и подлежит дальнейшей оптимизации.

"Экономика и социум" №3(12) 2014