Выявление потребности правообразовательных процессов в нормативном правовом регулировании

Человеческое общество весь период своего существования сопровождает процесс упорядочения постоянно усложняющегося многообразия связей, отношений, интересов. Именно в связи с этим нормативное регулирование присуще всему процес- су естественно-исторического развития общества. В нормативности, как качественной характеристике социальной действительности людей, реализуется потребность накопления и закрепления наиболее устойчивых и типичных вариантов осуществления данной деятельности. Из этого следует, что нормативное регулирование представляет собой имманентный обществу и всему общественному развитию процесс [6, c.83].

Сама природа социальных отношений развивающегося общества обусловливает не только образование разнообразных межличностных связей, но и создает условия для их постоянного отбора и закрепления в качестве образцов поведения людей. Происходит их стихийное нормирование, как объективный процесс унификации наиболее удачного порядка деятельности и существования в социуме. Отношения возникают и постепенно закрепляются как обязательные правила реализации каждым индивидуумом своих интересов в связи с их удобством и приемлемостью для всех. Так происходит первоначальный этап стихийного негосударственного нормативного регулирования общественных отношений. Те или иные общественные отношения формируются и функционируют как объективная необходимость существования самого общества.

Сформировавшиеся саморегулируемые общественные отношения представляют собой множество взаимодействий между людьми, каждое из которых имеет свою ценность и значение. Эти отношения под воздействием экономических, политических, культурных и социальных факторов постоянно изменяются, приобретая новую ценность и значение. Одни виды отношений теряют свою ценность и постепенно прекращаются. Другие, наоборот, получают новый импульс своего потенциала и за счет этого их значение для общества и государства возрастает. В таком случае их эффективность повышается и в целом нет особой необходимости вмешательства государства в их функционирование.

Однако не все так просто. Саморегулирование – стихийный процесс. И формирующиеся при этом общественные отношения характеризуются многообразием форм. Часть из них входит в противоречие с задачами государства, создает серьезные трудности в развитии экономики, социальной политики, препятствует формированию государственного бюджета, обусловливает возникновение экологических проблем, ведет к нарушению правил рационального использования природных ресурсов и так далее. При наличии таких обстоятельств государство не может не реагировать, оно просто обязано принимать меры по устранению возникших негативных факторов путем введения их в правовое русло государственной политики.

Выявление отклонений саморегулированных общественных отношений от задач и целей развития общества и государства в любой сфере их интересов фактически и образует ту потребность в правовом регулировании, на основании которой и осуществляется их нормативное закрепление.

Потребность тех или иных общественных отношений в правовом регулировании понимается как фактическое установление признаков, свидетельствующих о наличии в их функционировании определенных проблем. При обнаружении подобной ситуации субъект правотворчества осуществляет следующие меры: 1) собирает информацию, относящуюся к исследуемой проблеме; 2) анализирует собранную информацию с учетом ее влияния на формирование проблемной ситуации; 3) оценивает возможности исправления проблемной ситуации путем воздействия на нее различными методами (как правовыми средствами, так и иными доступными способами ее урегулирования); 4) принимает решение о разработке правового документа [7, c.138].

Установление потребности общественных отношений в их урегулировании нормами права свидетельствует о необходимости целенаправленного исследования данных отношений в рамках правотворческой деятельности, результатом которой может быть как издание соответствующей нормы права, так и отказ от нее в пользу другого не правового решения.

Выявление проблемной ситуации обусловливает необходимость познания природы общественных отношений, установления причин возникших трудностей их реализации, поиска юридических средств по их урегулированию.

Как отмечается в юридической литературе не всякие отношения поддаются правовому регулированию [2 c 320]. То, что общественные отношения поддаются правовому регулированию означает, что право с помощью различных правовых средств в состоянии оказать на них воздействие. Если же с помощью норм права возникшим негативным общественным отношениям невозможно придать рациональный прогрессивный порядок, тогда государство данные отношения, препятствующие его целям и задачам, запрещает под угрозой применения наказания.

Таким образом, в понятие «потребность общественных отношений в правовом регулировании» вкладывается несколько смыслов:

• 1)    возникшие общественные отношения вошли в противоречие с целями и задачами государства, интересами общественного развития;

• 2)    устранение этого противоречия является обязанностью государства;

• 3)    выявленные отношения можно корректировать с помощью норм права;

• 4)    негативные общественные отношения, которые не поддаются регулированию в силу их природы (например, общественно опасные действия) подлежат запрету.

Субъект правотворчества, исследуя выявленную потребность общественных отношений в правовом регулировании, обязан дать оценку всех смыс- лов, содержащихся в данном понятии. Это значит, что установленные отношения играют деструктивную роль в общественном развитии, что они должны быть соответствующим образом откорректированы нормами права (либо запрещены, если их нормирование невозможно) и что на них можно воздействовать правовыми средствами, придав им тот порядок функционирования, который соответствует целям и задачам государства.

Учеными установлено, что правовому регулированию поддаются такие общественные отношения, которые удовлетворяют следующим требованиям:

• 1)    это внешне выраженные действия людей;

• 2)    это волевые целенаправленные отношения;

• 3)    они представляют собой устойчивые, типичные, повторяющиеся действия, поскольку эпизодические случаи не могут рассматриваться в качестве регулируемых отношений;

• 4)    отношения могут быть проконтролированы государством, то есть можно оценить соответствует ли поведение конкретного лица предписаниям нормы права;

• 5)    эти отношения можно закрепить в определенных границах поведения лица, которому адресована норма права, «иначе утрачивается необходимость в оказании воздействия и право будет лишь отражать (описывать) объективно сложившееся поведение субъекта» [см. 3; 6, 7; 8, 11]. Иными словами, невозможно регулировать поведение лица, когда оно находится в таких условиях, что по объективным причинам может действовать лишь единственно доступным ему способом. В таких случаях заключение поведения лица в норму права теряет свой смысл, поскольку данное лицо все равно будет действовать только так, а не иначе.

В юридической литературе обоснованно утверждается, что объективная необходимость правового регулирования допускается лишь при наличии социальной значимости отношений и при невозможности их урегулировать при помощи других социальных норм [2; 6; 7; 11]. На первый взгляд это утверждение можно принять за юридический постулат. Но обращаясь к реальной практике формирования само-регулируемых общественных отношений, бросаются в глаза такие факты, как возможность сторон при заключении договоров изменять условия договора по взаимному согласию, разрешать споры без обращения в суд, возвращать продавцу некачественные и некомплектные товары и так далее. Законодательство в таких случаях допускает саморегулирование сложившихся отношений, хотя по своей сути они представляют высокую социальную значимость.

Следовательно, объективная необходимость тех или иных общественных отношений в правовом регулировании обусловливается не только важно- стью, значимостью, но и тем, что сложившийся характер их реализации противоречит целям и задачам развития государства и общества в целом. То есть подлежат правовому регулированию не всякие значимые отношения, а в первую очередь те, которые с изъяном, которые не вписываются в стратегию правового развития государства. Как справедливо отмечается в юридической литературе, правотворческая деятельность должна отражать в себе социальную необходимость [3, c. 64], учитывать публичные интересы [10, c. 200].

А между тем, по признанию самих депутатов, разрабатывающих и принимающих нормативные правовые документы РФ, ряд законодательных актов издавались без учёта наличия потребности в их появлении на свет, поскольку в них изначально закладывался абсолютный идеализм, вызванный желанием продемонстрировать демократические перемены в законодательстве: в итоге появлялась «демократичная», но не работающая норма, которая не учитывала реальную ситуацию [12, c. 2].

Это приводило к тому, что разрыв правовых (определяемых законами) и так называемых фактических общественных отношений становится очевидным. Последние предопределяются целями, интересами социальных групп, индивидов и организаций, при этом факт принятия юридической нормы не есть достаточное условие для ее реализации обществом [13, c. 151]. Следовательно, при выработке и принятии нормы игнорировались реальные потребности общественных отношений в правовом регулировании, а брались за основу в первую очередь интересы политической и экономической элиты, а также всего чиновничьего аппарата, всевластие которого не имеет разумных границ.

Таким образом, потребность общественных отношений в правовом регулировании как объективная реальность, требующая нормативного воздействия государства, включает в себя следующие признаки:

• 1)    наличие конкретных проблем реализации общественных отношений, например, неэффективность действующей модели правового регулирования;

• 2)    невозможность устранения этих проблем иными (неправовыми) средствами;

• 3)    данные общественные отношения являются социально значимыми;

• 4)    целью нормативного воздействия является устранение выявленного дефекта функционирования общественных отношений, а не превратное их использование для закрепления в нормах права интересов отдельных лиц либо социальных групп, а не всего общества.

Субъект правотворчества, оценивая общественные отношения, должен установить, что они представляют значительную ценность и реализуются таким образом, что это противоречит общей стратегии развития государства. Если же речь идет об отношениях малозначительных, то они могут быть урегулированы не с помощью государства, а социальными нормами (нормы морали, обычаи, традиции), либо нормами локального правотворчества.

Следует также иметь в виду, что потребность общественных отношений в урегулировании их с помощью государства может возникнуть и в связи с тем, что удачно сформировавшееся саморегулирование в определенной сфере общественных отношений необходимо закрепить в нормах права с целью упорядочения подобных отношений в другой сфере. Это по мнению субъектов правотворчества создаст благоприятные положительные результаты и будет способствовать прогрессу и в данной области правового регулирования.

Потребность правового регулирования, как правило, возникает из самого характера общественных отношений, той социальной роли, которую они фактически выполняют. В реальной действительности существует огромное количество общественных отношений, которые можно урегулировать только нормами права. Это, например, отношения в сфере государственного строительства и управления, в области национальной безопасности, международных отношений, деятельности государственных органов и так далее. Субъекты правотворчества, разрабатывая конкретные нормативные правовые акты данной категории, также руководствуются социальной значимостью регулируемого общественного отношения. Если она малозначительна, то учитывается только возможность их функционирования под воздействием других социальных норм, а не норм права. Саморегулирование деятельности государственных органов и учреждений не допускается.

Потребность общественных отношений в правовом регулировании может возникнуть и в связи с тем, что действующие нормы права устарели и не отвечают изменившимся условиям их функционирования. В результате государственного мониторинга правоприменительной практики такие нормы выявляются и в установленном законом порядке отменяются или изменяются. Например, за 16 лет действия УК РФ в него было внесено более трех тысяч изменений и дополнений [1, c. 65].

Кроме того, в настоящее время в ходе интенсивного правотворчества «допускаются ошибки не только технико-юридические, но и содержательного характера. К числу наиболее распространенных из них принято относить неверное установление предмета правового регулирования…» [4, c. 11-13]. Обнаружение таких ошибок также обусловливает возникновение потребности в их исправлении, что и осуществляется компетентными правотворческими органами [Анализ причин возникновения ошибок в процессе правотворчества см: 9, с. 652-657]

Иногда в действующем массиве нормативных предписаний отсутствует норма, необходимая для регулирования определённых общественных отношений. Это так называемый пробел в праве – ситуация, когда имеется факт (общественные отношения), по своему характеру находящийся в сфере правового регулирования, требующий правового разрешения, однако норма права, его предусматривающая, отсутствует [11, с. 256]. Обнаружение подобных ситуаций также обусловливает потребность их правового урегулирования.

Еще одним видом потребности в правовом регулировании могут быть правотворческие решения судебных органов, связанные с толкованием и конкретизацией норм права в процессе их применения. Как известно, отдельные нормы права имеют излишне абстрактный, общий характер и в процессе их применения высшие судебные органы дают им толкование и конкретизацию с целью поддержания единообразия понимания этих норм, обеспечивая тем самым непротиворечивость судебной практики [8, с. 11; 5, с. 95 и др]. Вместе с тем, субъекты правотворчества принимают во внимание такие случаи судебного толкования, учитывают правовую позицию высших судебных органов и на этом основании устраняют имеющийся изъян правового регулирования путем издания соответствующей нормы права.

Важным основанием для регулирования общественных отношений является прямое указание Конституции и законов РФ на издание тех или иных нормативных правовых актов. Такая потребность в правовом регулировании возникает в связи с тем, что Конституция РФ, а также многие законы РФ отдельные группы общественных отношений передают на нормативное упорядочение органам законодательной или исполнительной власти, которые имеют обязанность реализовать эти поручения. Так, во исполнение положений Конституции РФ были изданы законы, регламентирующие деятельность государственных органов, судов, прокураторы и так далее. А во исполнение практически большинства законов РФ издаются нормативно-правовые акты Правительства РФ, которое в своих постановлениях обязывает министерства и ведомства конкретизировать те или иные предписания этих постановлений в нормативных правовых актах уже более низкого уровня.

Наконец обуславливают потребность в правовом регулировании некоторых групп общественных отношений и международно-правовые документы, которые признаются Российской Федерацией и ратифицируются в установленном порядке.

На основании изложенного вытекают следующие выводы:

• 1.    Потребность в нормировании общественных отношений возникает в ходе их развития и функционирования как объективный имманентный процесс самоорганизации, саморегулирования всякого общества. Это стихийный процесс упорядочения общественных отношений, который обусловливается потребностью всякой общности людей к формированию внутреннего порядка, обеспечивающего их жизненные потребности (спокойно жить, трудиться, рожать детей, быть в безопасности и так далее).

• 2.    Потребности в нормировании общественных отношений формируются по двум направлениям: а) как естественный объективный процесс стремления всякого общества к упорядочению внутреннего порядка, что создаёт предпосылки саморегулирования складывающихся общественных отношений; б) как искусственный процесс, связанный с образованием государства и необходимостью нормативного закрепления его структурных образований и институтов. В таком случае саморегулирование общественных отношений невозможно, поскольку они носят публичный характер.

• 4.    Процесс познания общественных отношений по выявлению их потребности в упорядочении нормами права является первым этапом правового регулирования и всего правотворческого процесса. Правильное определение общественных отношений, подлежащих закреплению нормами права, создает гарантию качественного проведения всей последующей правотворческой деятельности.

• 5.    Социальные (публичные) общественные отношения приобретают потенциальную потребность в нормативном закреплении, если они по сравнению с другими имеют повышенную ценность, поддаются нормативному воздействию, их невозможно урегулировать другим способом и если в их функционировании возникают проблемы. Большинство нерегулируемых общественных отношений обладают потенциальной способностью к упорядочению нормами права, но это не мешает им функционировать в статусе саморегулируемых отношений. Возникшая внутренняя потребность общественных отношений к нормативному закреплению является только предпосылкой урегулирования их нормами права.

Потребность в правовом регулировании общественных отношений может вытекать из необходимости выполнить взятые Российской Федерацией международные договоренности, из предписаний Конституции и законов РФ, из решений Конституционно- го Суда РФ, из обязанности устранения выявленных недостатков действующего законодательства (имеющееся ошибочное правовое регулирование, устаревшие нормы, пробелы в праве, несовершенные нормы, требующие толкования и конкретизации).

652 – 657.