Выявление проблем возникновения дисциплинарной ответственности гражданского служащего Российской Федерации

Основным видом юридической ответственности государственных гражданских служащих (далее гражданские служащие) является дисциплинарная ответственность.

Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ (далее – ФЗ-79) достаточно четко определяет следующие понятия: «служебная дисциплина» (ст.56), «виды дисциплинарных взысканий» (ст.57), «порядок наложения и снятия дисциплинарного взыскания» (ст.58), «служебная проверка», процедуры её проведения, предшествующие наложению дисциплинарного взыскания (ст.59)1.

Дисциплинарная ответственность, как и любой вид юридической ответственности, реализуется в рамках охранительных правоотношений, которые, в отличие от других правоотношений, обладают определенной спецификой. Субъекты отношений: с одной стороны - гражданский служащий, с другой - представитель нанимателя.

Дисциплинарную ответственность относят к форме государственного принуждения, которая влечет неблагоприятные последствия для гражданского служащего. На наш взгляд, такая обобщающая характеристика обладает неопределенностью и не раскрывает цели дисциплинарного взыскания. Государственное принуждение подразумевает сопротивление гражданского служащего. Принуждение возникает, если правонарушитель избегает применения дисциплинарного взыскания.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка, состав включает следующие элементы: объект, объективную сторону, субъективную сторону, субъект.

Объект - надлежащее исполнение гражданским служащим требований служебного законодательства, должностного регламента, служебного распорядка, а также служебного контракта.

Объективная сторона дисциплинарного проступка может быть выражена как в бездействии, так и в действиях. Дисциплинарная ответственность наступает за неисполнение (бездействие) или ненадлежащее исполнение (действие) гражданским служащим как общих обязанностей, закрепленных в ч. 1 ст. 15 ФЗ-79, так и обязанностей, установленных в должностном регламенте и служебном контракте. Объективная сторона включает установление причинной связи между проступком и наступившими отрицательными последствиями.

Субъективная сторона дисциплинарного проступка может характеризоваться как умыслом, так и неосторожностью. Гражданский служащий предвидит отрицательные последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения им должностных обязанностей и желает их наступления (прямой умысел) или сознательно их допускает, либо относится к ним безразлично (косвенный умысел). Дисциплинарный проступок следует признать совершённым по неосторожности, если гражданский   служащий предвидел возможность наступления отрицательных последствий ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, но самонадеянно рассчитывал на предотвращение таких последствий либо не предвидел возможности наступления отрицательных последствий, хотя должен был и мог их предвидеть.

Субъект - гражданский служащий.

ФЗ-79 устанавливает следующие виды дисциплинарных санкций: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Увольнение с гражданской службы наступает только за определенные виды дисциплинарных проступков, к которым относится: неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37); однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей; принятие гражданским служащим категории «руководители» необоснованного решения, повлекшего за собой нанесение ущерба имуществу государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 37); прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня) (пп. а п. 3 ч. 1 ст. 37); появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (пп. б п. 3 ч. 1 ст. 37); разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей (пп. в п. 3 ч. 1 ст. 37); совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях (пп. г п. 3 ч. 1 ст. 37); однократное грубое нарушение гражданским служащим категории «руководители» своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ (п. 6 ч. 1 ст. 37)2.

Указанный перечень дисциплинарных взысканий является исчерпывающим. Это означает, что федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ не вправе устанавливать иные виды дисциплинарных взысканий.

Совершение дисциплинарного проступка может повлечь наложение только одного вида дисциплинарного взыскания, право выбора которого принадлежит руководителю государственного органа. При этом он не связан необходимостью применять взыскания в той последовательности, в какой они указаны в ФЗ-79. Имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков и предусмотреть особые меры дисциплинарных взысканий, которые должны применяться за совершение отдельных видов проступков3. Такая попытка не представляется, на наш взгляд, целесообразной, поскольку потребует типизировать виды дисциплинарных проступков (виды ненадлежащего исполнения служебных обязанностей), что теоретически необоснованно и трудоемко. Кроме того, это значительно ограничит выбор дисциплинарного взыскания в зависимости от конкретных обстоятельств служебного правонарушения и личности гражданского служащего.

Такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, имеют равнозначные юридические последствия и отличаются друг от друга только морально-психологическим воздействием.

Некоторые авторы вносят в некоторые виды дисциплинарных взысканий существенные различия, например, объявление о неполном служебном соответствии. Так, М.В. Пресняков считает, что «выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного служебного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя)

направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе»4.

Предложение, на первый взгляд, достаточно обосновано, но его проведение в жизнь означает тройное взыскание: объявление неполного служебного соответствия;   внеочередная   аттестация; решение аттестационной комиссии, результатом которого едва ли будет повышение в должности, оно скорее приведет к обратному.

На наш взгляд, применение дисциплинарного взыскания само по себе достаточно серьезная мера воздействия. Кроме того, нормы служебного законодательства, регулирующие юридическую ответственность, запрещают за одно правонарушение применять несколько видов дисциплинарных мер воздействия.

Гораздо более сложным представляется применение дисциплинарного взыскания в виде освобождения от занимаемой должности гражданской службы (п. 4 ч. 1 ст. 57 ФЗ-79). В большинстве случаев этот вид взыскания мало отличается от увольнения с гражданской службы.

ФЗ-79 не устанавливает минимального срока, по истечении которого возможно снятие дисциплинарного взыскания. Решение принимает представитель нанимателя с учетом конкретных обстоятельств. В случае досрочного снятия дисциплинарного взыскания издается соответствующий акт. С момента погашения или снятия дисциплинарного взыскания гражданский служащий считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

В целом правовое положение гражданского служащего, подвергнутого дисциплинарному взысканию, существенно не меняется. В частности, за ним сохраняются права, гарантии и льготы, предусмотренные законодательством о гражданской службе.

Однако остается нерешенным вопрос о возможности общего и индивидуального премирования в период отбывания дисциплинарного наказания, прежде чем выплатить премию или иным образом поощрить гражданского служащего, руководитель должен снять дисциплинарное взыскание, но на практике это процедура выполняется очень редко5.

В качестве обязательного признака дисциплинарного проступка законодатель выделяет наличие вины гражданского служащего. На гражданского служащего с учетом степени его вины может быть наложено различное дисциплинарное взыскание.

Существует проблема привлечения гражданского служащего к материальной ответственности. ФЗ-79 не предусматривает такого вида ответственности, как в ТК РФ6.

Нам представляется, что проблема должна быть решена на основе внесения соответствующих изменений в ФЗ-79, в противном случае ущерб несет государство.

Дисциплинарный проступок нередко связан с причинением ущерба физическим и юридическим лицам, который обязан возмещать представитель нанимателя (точнее - государственный орган).

В этих случаях помимо дисциплинарного взыскания гражданский служащий должен быть привлечен к материальной ответственности. При этом служебное законодательство не регулирует этот вид ответственности, вот почему привлечение к ней можно осуществлять только на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства.

Отметим, что требуется внести ряд изменений в законодательство, чтобы избежать ситуаций указанных выше.

В законе следует более чётко определить, за какие именно проступки можно налагать отдельные виды дисциплинарного взыскания.