Высшее образование Бразилии в контексте эволюции политических режимов

Вотличие от Испанской Америки, где уже в XVI в. были созданы первые католические университеты, в Бразилии на протяжении всего колониального периода ее существования не было не только университетов, но и вообще никаких высших учебных заведений. Политика португальской короны заключалась в том, чтобы воспрепятствовать формированию в колониях класса интеллектуалов и сконцентрировать все высшее образование в метрополии. Только в 1808 г., когда португальский король (в то время – еще регент королевского престола) вместе со своим двором был вынужден под угрозой наполеоновского нашествия переехать в Бразилию, здесь начала формироваться система высшего образования путем создания первых трех высших школ. Задача создания университетов не ставилась, а новые вузы должны были готовить профессионалов – юристов, инженеров, врачей – для того, чтобы удовлетворять соответствующие потребности государственного аппарата и местной элиты. При этом не обсуждался и вопрос о передаче высшего образования в руки католической церкви по примеру Испанской Америки.

На протяжении всего XIX в. португальская монархия в соответствии с национальной традицией сохраняла свою монополию на высшее образование и сопротивлялась попыткам церкви создать собственные католические вузы. Система развивалась крайне медленно, и к концу этого периода, ознаменовавшегося провозглашением республики в 1889 г., в Бразилии работали лишь 24 высших профессиональных школы [Durham 2003: 31]. Распространение позитивистских идей среди лидеров республики в конце века способствовало открытию системы для иных идей, кроме монополии центрального правительства, хотя модель изолированных школ для подготовки высококвалифицированных профессионалов оставалась доминирующей.

В соответствии с новой Конституцией, провозгласившей Бразилию федеративным государством, высшее образование было децентрализовано и разрешено создание новых вузов – как государственных (на уровне штатов и муниципалитетов), так и частных. В период между 1889 и 1918 г. появились 56 новых, преимущественно частных высших школ. С одной стороны, среди них были католические вузы, призванные обеспечить религиозную альтернативу светским учреждениям, с другой – высшие школы основывались местными элитами, которые хотели создать в своих штатах условия для подготовки профессионалов высшей квалификации. Во втором случае ряд вузов поддерживались региональными правительствами, или даже их создание инициировалось, другие же оставались полностью частными.

Таким образом, диверсификация системы высшего образования в Бразилии уходит корнями в этот период и по-прежнему остается одной из ее базовых характеристик. Именно тогда появились финансируемые государством светские вузы федерального или регионального уровня, финансируемые католической церковью вузы и сугубо частные высшие школы. При этом редкие попытки создать университеты на этом этапе истории Бразилии так и не увенчались успехом.

В 1920-х гг. в бразильском обществе нарастают настроения в пользу модернизации всех сторон жизни страны. Урбанизация и экономическая трансформация, вызванная ускоренной индустриализацией, сопровождались коренными изменениями в культурной сфере. Соответственно, они напрямую затронули систему образования, что привело к требованию глубоких модернизационных реформ, которые частично были реализованы. Основным лозунгом было введение всеобщего бесплатного начального образования. Что же касается высшего образования, то главной идеей здесь стало создание университетов, которые должны были заменить собой автономные профессиональные школы. При этом речь шла не просто об организационных изменениях, а о том, что наряду с обучением в вузах должны были получить свое развитие разнообразные научные исследования. В целом предлагаемая модель соответствовала германскому пониманию университета, предложенному в свое время Гумбольдтом, однако с определенными инновациями, заимствованными из североамериканской модели. Понятно, что университеты не должны были быть связанными с католической церковью.

Основные идеи реформы системы образования были приняты на вооружение, хотя и в определенной степени переформулированы в период авторитарного правления Жетулио Варгаса, который пришел к власти в 1930 г., что ознаменовало конец Первой республики и начало так называемого нового государства (Estado Novo), вдохновленного фашистскими идеями Бенито Муссолини. Разработка реформы проходила в условиях ожесточенной борьбы за гегемонию в сфере образования между консервативными католическими элитами и либеральными интеллектуалами [Schwartzman 1991]. Добиться главной своей цели – государственного финансирования религиозных учебных заведений католической церкви не удалось, поскольку традиции Бразилии как в период монархии, так и при республиканском строе характеризовались доминированием светской государственной системы образования, вдохновленной французской моделью.

Реформа, проведенная правительством Варгаса, носила компромиссный характер. Были определены правовые рамки создания университетов в Бразилии, однако автономные профессиональные школы ликвидированы не были. Сохранилась и свобода частной инициативы в создании вузов, но сам процесс должен был происходить под контролем государства. В целом реформа обеспечила законодательный контроль федерального центра над всей системой высшего образования, вне зависимости от источников ее финансирования. При этом самым детальным образом регулировались даже такие вопросы, как прием на работу профессоров, учебные планы, длительность курсов, дисциплинарная система, налогообложение и ежемесячная оплата обучения студентами. Таким образом был осуществлен возврат к централизации, характерной для периода монархического правления, однако не с точки зрения монополии на создание и управление вузами, как это было тогда, а с точки зрения бюрократического контроля над нормами и отслеживания всего происходящего в системе высшего образования.

Особо следует отметить, что реформа не привела к существенному росту самой системы высшего образования. В 1945 г., когда период правления Варгаса завершился, в стране насчитывалось всего 42 000 студентов, 48% которых обучались в частных вузах. За 15 лет были созданы лишь 3 университета – все государственные [Brazil Higher Education... 2000: 27].

После Второй мировой войны, с 1945 по 1964 г., когда в Бразилии к власти пришли военные, система высшего образования медленно развивалась вплоть до 1960 г. За эти 15 лет число студентов выросло с 41 тыс. до 95. Связано это было с растущей потребностью в расширении среднего класса в результате взаимосвязанных процессов урбанизации и индустриализации. Именно в этот период была создана сеть федеральных университетов, основан первый католический университет, а также возник целый ряд вузов на уровне субъектов федерации и муниципалитетов во всех регионах страны [Durham 2003].

На протяжении всего этого периода штаты через своих депутатов постоянно выступали с требованиями создания университетов, финансирование которых исходило бы от федерального центра. Это происходило в результате создания кампусов, вокруг которых объединялись уже существовавшие ранее вузы, преимущественно частные. Процедура обычно выглядела следующим образом: местные элиты создавали высшие школы, а затем призывали федеральное правительство их «федерализировать» и создать на их основе новый университет. Следует отметить, что создававшиеся таким образом университеты ни в коей мере не соответствовали тем требованиям, которые предъявляли к такого рода организациям либеральные интеллектуалы в 1920–1930-х гг. Преподавательский состав формировался из тех, кто был под рукой, – местных либеральных профессионалов, которые не обладали ни опытом, ни особым желанием заниматься научными исследованиями и не были знакомы с деятельностью университетов других стран. Тем не менее именно эти вузы дали возможность эффективно расширить и диверсифицировать набор предлагаемых студентам курсов, охватывающих в т.ч. и новые сферы знания, особенно если учитывать законодательно закрепленную обязанность включать в структуру университетов факультеты философии, естественных наук и филологии.

Закон об образовании, принятый в декабре 1961 г., свидетельствовал о победе консервативных сил частного сектора, поскольку практически гарантировал сохранение существующей системы, сфокусировав внимание на создании механизмов контроля над расширением системы высшего образования и содержанием обучения.

Военный переворот 1964 г. коренным образом изменил характер политического режима в стране. Составной частью общего движения сопротивления авторитаризму стали студенческие организации государственных университетов, вступившие в прямую конфронтацию с правительством. На начальном этапе противостояния военные напрямую вмешивались в ситуацию в государственных университетах, заставляя их руководство увольнять преподавателей, стоявших на марксистских позициях и связанных со студенческой активностью. Позднее, в 1967 г., в соответствии с декретом тогдашнего президента Кастело Бранко было запрещено «органам студенческого представительства предпринимать любые действия, организовывать демонстрации или вести пропаганду политикопартийного, расового или религиозного характера и инициировать, агитировать или поддерживать коллективное отсутствие на занятиях» [Geiger 1986: 56]. Это нисколько не охладило студенческое движение, а наоборот, привело к его радикализации. Борьба между студентами и военным режимом достигла своего апогея в 1968 г., когда по всей стране шли массовые студенческие демонстрации. «Красный май» 1968 г. в Париже вдохновил бразильских студентов на захват государственных университетов, формирование на основах паритета совместных преподавтельско-студенческих комитетов как органов, принимающих ключевые решения в университетах, что напрямую бросало вызов существовавшему правительству.

Военное правительство жестоко расправилось со студенческим движением, применив к его участникам репрессии, посадив в тюрьму лидеров и расширив основания для запрета работы преподавателей, заподозренных в антиправительственных настроениях. В последовавшие за этим годы на протяжении более чем десятилетия университеты рассматривались как центры подрывной деятельности и, соответственно, объекты, требующие жесткого контроля.

После поражения студенческого движения в условиях нарастающих политических репрессий военное правительство провело глубокую реформу высшего образования. В рамках реформы были учтены те требования студенческого движения, которые соответствовали консенсусу, доминировавшему в академической среде и даже среди профессионалов в Министерстве образования, чье представление о вузах в значительной степени сложилось под влиянием американской модели. Основные нововведения сводились к следующему:

• –    вместо академических кафедр были созданы департаменты;

• –    факультеты лишились своей автономии; базовые институты создавались по отраслям научного знания, а факультеты и школы обеспечивали профессиональную подготовку;

• –    была введена система кредитов;

• –    для того чтобы студенты получали более глубокое базовое образование, было предложено вначале проводить общее обучение по соответствующей научной специальности, а уже потом переходить к профессионализации;

• –    стало возможным представительство студентов и различных категорий преподавателей в органах, принимающих внутривузовские решения.

Однако логика новой структуры высшего образования, соответствующая американской модели, была нарушена, поскольку студенты с самого начала были жестко разделены по получаемым профессиям, хотя и изучали определенные курсы в базовых институтах. Кроме того, учебные программы не стали более гибкими, т.к. жестко определялись Министерством образования через ФОС. Не получилось удовлетворить и требование общества расширить и облегчить доступ различных социальных групп и слоев к высшему образованию. По-прежнему научные исследования занимали незначительное место в деятельности вузов. Определенным исключением был лишь университет Сан-Паулу, где основной импульс модернизации исходил не от федеральных властей, а от руководства штата.

Оценивая этот период, следует учитывать тот факт, что при военном режиме происходило быстрое экономическое развитие страны, получившее название «бразильского чуда» 1970-х гг. Экономическое процветание напрямую сказалось на положении среднего класса в стране, численность и материальное благосостояние которого возросли, что, в свою очередь, привело к повышенному спросу на высшее образование. Это экономическое благополучие и связь между авторитарным режимом и новыми средними классами может, на наш взгляд, объяснить, почему в Бразилии, в отличие от других латиноамериканских стран, таких как Аргентина и Чили, где правление военных привело к колоссальному сокращению числа студентов и одновременно к сокращению университетской системы, политические репрессии не ограничили рост частных и региональных вузов, а наоборот, способствовали ему [Higher Education Reform… 1992: 58-59]. Одновременно произошло и изменение соотношения государственного и частного сектора в высшем образовании, однако не за счет приватизации государственных (федеральных и региональных) вузов, а благодаря опережающему темпу роста частных учебных заведений. С этого момента объем частных образовательных услуг в Бразилии начинает доминировать. Связано это с тем, что государство оказалось не в состоянии удовлетворить растущие потребности общества в высшем образовании. Соответственно, эта ниша была быстро занята частным бизнесом. Несмотря на создание нескольких новых частных университетов, основной прирост в частном сегменте высшего образования был достигнут за счет быстрого увеличения числа отдельных школ, которые выдвигали более мягкие требования к подготовке будущих студентов и предлагали им достаточно дешевую профессиональную подготовку управленцев, экономистов и учителей.

Именно тогда высшее образование превратилось в Бразилии в большой бизнес. Несколько новых вузов были сформированы путем трансформации средних школ. Однако прибыльность такого рода начинаний стала привлекать в этот сектор деловой активности предпринимателей, которые ранее никак не были связаны со сферой образования. В результате во главу угла была поставлена прибыль, при этом чаще всего в ущерб качеству. За государственным сегментом высшего образования осталась подготовка более высококвалифицированных кадров [Geiger 1986: 47]. Частный же сегмент разделился на вузы, управляемые и финансируемые церковью, и бизнес-структуры, ориентирующиеся исключительно на прибыль.

1980-е гг. были для Бразилии десятилетием кризиса и политического транзита. В этот период идет постепенный процесс редемократизации: вначале – снижение уровня политических репрессий, затем выборы гражданского президента (1985 г.) и, наконец, принятие новой конституции (1988 г.), за которым последовали первые прямые выборы президента страны (1989 г.). Однако с точки зрения экономики это был период экономического кризиса и растущей инфляции. А для высшего образования – период стагнации.

Только в период правления президента Фернандо Кардозо в высшем образовании Бразилии, как и в целом в экономической и социальной политике страны, произошли серьезные изменения, определившие основные параметры совре- менной системы высшего образования Бразилии. Рост числа выпускников средних школ дал возможность резко увеличить число студентов, при этом, как и в 1970-х гг., основной прирост приходился на частные вузы. Закон об образовании 1996 г., действующий (с некоторыми изменениями) и поныне, внес целый ряд существенных изменений в вузовскую систему [Higher Education Reform… 1992: 61], важнейшими из которых, на наш взгляд, были следующие:

• –    четкое определение роли университетов в системе высшего образования страны;

• –    требование соединения обучения с научными исследованиями, производство научного знания как необходимое условие получения или сохранения университетского статуса;

• –    введение конкретных механизмов обеспечения научной составляющей деятельности университетов, функционирующих в рамках частного сегмента образования;

• –    требование от преподавателей определенного уровня квалификации и определенного режима работы: по крайней мере треть преподавателей должны иметь степень магистра или доктора, и треть – быть штатными преподавателями;

• –    введение периодического пересмотра статуса вуза на основе объективной оценки его деятельности, что позволяло вносить коррективы в существующую систему, поскольку ранее неизменная позиция университетов теперь оказывалась под угрозой в том случае, если они занимались лишь обучением, не уделяя должного внимания науке.

Университетам была предоставлена отсрочка в 8 лет, за этот период они должны были обеспечить свое соответствие заданным в новом законе параметрам.

Необходимо подчеркнуть, что, определяя конкретную нишу для университетов, законодательство Бразилии признало гетерогенный характер всей системы высшего образования в стране, в которой продолжают существовать вузы, практически полностью концентрирующие свое внимание на обучении. Однако за ними устанавливался жесткий бюрократический контроль в отличие от университетов, которым была предоставлена значительная автономия.

Одновременно в соответствии с указом президента в стране создавалась новая категория вузов – университетские центры. От них не требовали занятий наукой, но их задача заключалась в достижении высших стандартов обучения. Им была предоставлена автономия в создании новых курсов и программ, увеличении числа студентов, однако их деятельность также систематически подергалась оценке [Brazil under Cardoso 1997: 78-80].

В целом, анализируя осуществленные изменения, можно, на наш взгляд, сделать следующие основные выводы. Во-первых, нововведения в наибольшей степени затронули работу частных, а не государственных университетов. Во-вторых, главная проблема заключалась в разработке и реализации на практике объективных и эффективных критериев и методик оценки деятельности вузов. В-третьих, наиболее сложным оказалось обеспечить рост числа преподавателей высшей квалификации – с магистерскими и докторскими степенями. Проще всего это могли сделать частные вузы, и причина этого как раз носила политикоэкономический характер. Дело в том, что в соответствии с Конституцией 1988 г. право на пенсию в полном размере заработной платы получили преподаватели всех уровней системы образования, которые отработали 25 лет для женщин и 30 лет для мужчин. Результатом стал своего рода исход наиболее квалифицированных преподавателей из государственных вузов в частные, где они могли продолжать работу, одновременно получая пенсию в полном размере. Следует подчеркнуть, что данная корпоративная привилегия стала результатом политической активности различного рода профессиональных союзов и ассоциаций деятелей сферы образования. Правда, это затормозило развитие самой образовательной системы, поскольку деньги на выплату пенсий шли из общего бюджета Министерства образования [Higher Education Reform… 1991: 34].

Исправив положение дел с квалификацией своих преподавателей, частные вузы стали искать пути выполнения других требований со стороны государства. Так, чтобы доказать свою научную деятельность, они пошли по пути создания собственных рецензируемых, но не индексируемых журналов, заставляя своих преподавателей печататься в них. Одновременно, не имея возможности собственными силами подготовить магистерские и докторские программы, частные вузы стали подписывать соглашения с зарубежными университетами, которые готовы были выдавать собственные дипломы после прохождения студентами дистанционного или очно-заочного обучения.

В целом же основная проблема с частными вузами, в первую очередь с теми, которые функционируют как бизнес-структуры, заключается в том, что процесс принятия решений практически полностью находится в руках их владельцев и назначенных администраторов. Отсутствие автономии и академических свобод превращает их в жесткие, нередко забюрократизированные структуры, ориентирующиеся на рынок и не учитывающие стратегические интересы общества. Как отмечает Ю. Дерхэм, «преподаватели в этих институтах представляют собой пролетариат системы образования, вынужденный подчиняться не только решениям, но и капризам владельцев… Нацеленные на прибыль частные университеты часто являются фальсификацией той университетской модели, которая задумывалась законодательством и движением за реформу высшего образования» [Durham 2003: 31].

В то же время необходимо подчеркнуть, что некоммерческие частные вузы, представляющие интересы церкви или местного сообщества, вносят серьезный вклад в развитие высшего образования Бразилии.

Несмотря на определенные позитивные изменения, нерешенными оставалась такая проблема, как диверсификация вузов в соответствии с изменяющимися потребностями общества и усиливающейся социальной дифференциацией в стране. Кроме того, получив определенную академическую свободу, университеты не смогли добиться автономии (предоставленной им только на бумаге), продолжая оставаться под жестким бюрократическим контролем со стороны государственных органов.

В январе 2003 г. на выборах победила до того оппозиционная Партия трудящихся, и к власти пришел президент Лула да Сильва, остававшийся на своем посту до 1 января 2011 г. Соответственно, в государственной политике страны произошел так называемый левый поворот [Окунева 2010]. Основным трендом стало стремление разрушить существовавшую на тот момент административную систему, что нередко понималось как необходимость избавиться от работников государственных органов, в т.ч. и Министерства образования, и профессионалов – государственных служащих. Однако «левый поворот» быстро закончился, сменившись политикой сочетания неолиберальных экономических реформ с курсом на усиление социальных гарантий и социальной защиты населения. В соответствии с этим при президентах Лулу да Сильва и Дилме Руссефф (оба – от Партии трудящихся) продолжилось и реформирование системы высшего образования.

В 2004 г. правительство предложило программу «Университет для всех», реализация которой была призвана демократизировать процесс доступа к высшему образованию и увеличить число выпускников вузов. Эта программа вызвала жаркие дискуссии и противоречивые отклики в университетской среде [Schwartzman 2015: 29-30].

В том же году был предложен и проект новой реформы университетов, который в отличие от реформы 1968 г. широко обсуждался не только в академическом сообществе, но и в обществе в целом. Главным в этом проекте было восстановление лидирующей роли государства в высшем образовании и установление рамок функционирования всех вузов вне зависимости от их принадлежности. Особое внимание планировалось уделить повышению статуса федеральных университетов путем обеспечения регулярного финансирования их деятельности. Однако проект университетской реформы не прошел парламентские слушания, что, по мнению ряда исследователей, было связано с тем, что он противоречил интересам коммерческого сектора в высшем образовании [Martins 2013: 651].

В апреле 2007 г. федеральное правительство приступило к реализации Программы реструктуризации и расширения федеральных университетов ( Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI) [Schwartzman 2015: 32] . Целью программы было добиться того, чтобы к 2010 г. в вузах обучались не менее 30% молодых людей в возрасте от 18 до 24 лет. Однако и сегодня в Бразилии в данной возрастной группе обучаются лишь примерно 13%. В результате среди граждан Бразилии в возрасте 25–64 лет лишь 12% имеют высшее образование, что резко контрастирует с ситуацией в других странах (32% – для стран ОЭСР и 26% – для G 20) [Marcus 2015].

Одной из острейших проблем высшего образования в Бразилии остается его селективный характер. Связано это с несколькими обстоятельствами. Во-первых, наиболее сильными и престижными являются государственные университеты. Обучение в них бесплатное, однако, поскольку число мест в них ограничено, то абитуриентам необходимо сдать достаточно сложный экзамен, так называемый Vestibular , который может длиться от 1 до 5 дней и требует достаточно высокого уровня подготовки. В силу специфики среднего образования в стране необходимым уровнем знаний, как правило, обладают выпускники частных школ – белые выходцы из наиболее благополучных слоев населения, чьи семьи в принципе могли бы оплачивать их образование в вузах.

Чтобы смягчить ситуацию, правительство страны предприняло ряд конкретных шагов. Во-первых, в 2012 г. вышел закон, в соответствии с которым 50% мест в федеральных университетах и других образовательных учреждениях гарантировался выпускникам государственных школ. В дополнение к этому в ряде университетов существует определенная квота для представителей африканской расы, детей от смешанных браков и представителей коренных народов Бразилии.

Во-вторых, в последнее время большинство государственных университетов пошли на то, чтобы принимать студентов в соответствии с разработанным Министерством образования новым экзаменом ENEM ( Exame Nacional do Ensino Médio ), который может являться одновременно выпускным из школы и вступительным в университет и сдается учащимися по желанию. Планируется, что в будущем оба этих вида экзаменов будут сосуществовать.

В-третьих, в соответствии с правительственной программой PROUNI студентам из семей с низкими доходами выделяются стипендии, частично или полностью покрывающие расходы на обучение в частных университетах. В дополнение к этому программа Министерства образования FIES ( Fundo de Financiamento Estudantil ) дает возможность студентам оплачивать обучение в кредит по низким процентным ставкам.

Однако все это не решает ключевую проблему доступности и качества высшего образования в стране. Как показал бразильский опыт, возрастание числа мест для обучения в частных вузах не гарантирует демократического характера системы высшего образования. Частное, коммерческое высшее образование, ориенти- рующееся на рыночные принципы функционирования, из социальной гарантии превратилось в индивидуальную привилегию, а студенты стали восприниматься исключительно как потребители образовательных услуг. В связи с этим в бразильском обществе нарастают требования вернуть государственным университетам центральную роль в решении проблем обеспечения граждан страны высшим образованием. А это означает, что в первую очередь федеральные университеты должны быть обеспечены эффективным управлением и финансовой автономией и обеспечиваться безусловной поддержкой со стороны правительства для того, чтобы соответствовать социальному заказу.

Пока же этого не происходит, протестные настроения в Бразилии нарастают, в т.ч. и в связи с кризисными явлениями в образовании. Не случайно летом 2013 г. по крупнейшим городам Бразилии прокатилась волна протестов. По данным социологов, как минимум 2/3 бразильцев, вышедших на улицы, имеют высшее образование и принадлежат к среднему классу; 1/5 участников акций протеста являются студентами [Marcus 2015]. В ответ на это бразильское правительство пообещало потратить 3/4 доходов от будущей продажи нефти на развитие всех уровней образования, увеличив таким образом его финансирование до 10% ВВП. Однако падение мировых цен на нефть, колоссальные государственные расходы на проведение Чемпионата мира по футболу 2014 г. и Олимпийских игр 2016 г. привели к социально-экономическому кризису, который только усугубляется кризисом политическим. Отстранение от власти президента Дилмы Руссефф в мае 2016 г., общая политическая нестабильность в стране делают дальнейшее реформирование высшего образования в Бразилии весьма проблематичным. Пока же оно остается сильно иерархизированным, недостаточно доступным для большинства молодых людей и не обеспечивающим должным образом запросы экономики и социально-культурной сферы общества. И улучшение позиций ведущих университетов в мировых рейтингах (в 2015 г. 2 бразильских университета вошли в топ-200 университетов мира и в топ-10 университетов стран БРИКС1) эту проблему решить не может.