Взаимоотношения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и президента Российской Федерации

Федеративное государство предусмат ривает взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют принципы взаимоотношений Президента РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 85, ч. 1 Конституции РФ законодательные органы субъектов РФ имеют право обращения к Президенту РФ для возбуждения (осуществления) согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъекта РФ и федеральными органами власти. С подобным предложением к Президенту РФ обратились Президент Республики Татарстан и Председатель Государственного Совета Республики Татарстан. Они предложили создать согласительную комиссию для выработки и принятия решений по вопросам взаимного согласования федерального законодательства и законов Республики Татарстан на предмет их соответствия Конституции РФ с учетом Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (далее — Договор) в целях формирования общего правового пространства. Полномоч ным предст авителем Президента РФ в Приволжском феде-

КУРМАНОВ Мидхат Мазгутович, министр юстиции Республики Татарстан, кандидат юридических наук.

ральном округе С.В.Кириенко и Председателем Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х.Мухаметшиным 6 октября 2000 г. подписано положение о согласительных процедурах в работе экспертов полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе и Республики Татарстан.

Основными задачами согласительной комиссии были подготовка предложений, отражающих в федеральном законодательстве некоторые нормы законов Республики Татарстан; принятие решений, а также организация и проведение экспертной оценки по выявленным фактам несоответствия республиканского и федерального законодательств Конституции РФ, Договору; представление в Государственный Совет Республики Татарстан предложений по согласованию республиканского законодательства Конституции РФ, федеральному законодательству и Договору.

Деятельность согласительной комиссии распространялась только на законы. Было проведено 6 заседаний, подвергнуто экспертизе 14 законов Республики Татарстан и 7 федеральных законов. Предложены Администрации Президента РФ б законов Республики Татарстан для внесения предложений в виде законопроектов о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство. Замечания и предложения, высказанные согласительной комиссией, впоследствии были учтены при принятии Земельного кодекса РФ, Закона РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Однако заместитель Генерального прокурора РФ, не учитывая деятельность комиссии, не дожидаясь внесения изменений, дополнений, признания утратившими силу некоторых законов Республики Татарстан, направил заявление в Верховный суд Республики Татарстан относительно противоречий федерального законодательства и законов Татарстана. В таких условиях комиссия была вынуждена прекратить свою работу.

Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), законов субъекта РФ или иного нормативного правового акта. Таким правом Президент РФ воспользовал- ся при устранении несоответствий федеральному законодательству Конституции Республики Башкортостан. Предусмотрено также участие Президента РФ в привлечении к ответственности законодательного органа субъекта РФ, т.е. досрочного прекращения полномочий путем роспуска.

Для приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством Федеральным законом от 29 июля 2000 г.1 были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»2 , установлены основания и порядок привлечения к ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Участие Президента РФ в привлечении к ответственности законодательных органов субъектов РФ предусмотрено ст. 9 Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"».

Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ в случае признания факта его уклонения от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, если были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ, если в течение 3-х месяцев со дня вынесения предупреждения законодательному органу субъекта РФ не принято в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок, в течение которого Президент

Взаимоотношения Президента РФ и законодательных органов субъектов 37 РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ, не может превышать года со дня вступления в силу решения суда. Президент РФ подписывает и обнародует федеральный закон о роспуске законодательного органа субъекта РФ.

Трудно переоценить значение взаимоотношений Президента РФ и законодательного органа субъекта РФ в процессе участия законодательного органа субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Законодательный орган субъекта РФ представляет положительный или отрицательный отзыв относительно проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, внесенных в Государственную Думу РФ (ст. 26, п. 4 Федерального Закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ). В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Президент РФ, законодательные органы субъектов РФ наделены правом законодательной инициативы. Соответственно законодательный орган субъекта РФ получает право оценки проекта федерального закона по предметам совместного ведения, внесенного Президентом РФ. Также и Президент РФ может оценивать законодательную инициативу законодательного органа субъекта РФ при подписании федерального закона, принятого по инициативе последнего.

Федеральным законодательством регламентированы взаимоотношения Президента РФ и законодательных органов субъектов РФ при подписании договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В развитие положения ст. 11 Конституции РФ Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных)

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»3 предусматривает определенный порядок заключения договора о разграничении полномочий. Во-первых, заключение такого договора возможно, когда это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, а также когда определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Во-вторых, проект договора о разграничении полномочий высшим должностным лицом субъекта РФ представляется в законодательный орган субъекта РФ для рассмотрения и сообщает о его результатах Президенту РФ. Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Президент в течение 10 дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект соответствующего федерального закона.

Предусмотрено участие законодательных органов субъектов РФ при назначении судей Конституционного Суда РФ. Федеральным конституционным законом (ст. 9) от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» законодательные органы субъектов РФ наделены правом предложения кандидатов на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации Президенту РФ. Президент РФ может представить эту кандидатуру на назначение Совету Федерации РФ.

Закреплено право субъекта РФ требовать (ожидать) от Президента РФ исполнения своих обязанностей как гаранта Конституции РФ (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Это предполагает осуществление Президентом РФ контроля за конституционностью принимаемых правовых актов и действий федеральных органов государственной власти по отношению к субъектам РФ, а также своевременное реагирование в случае выявления нарушений их прав4. Допускается обращение законодательного органа субъекта РФ к Президенту РФ по конкретным федеральным законам. Так, например, принятый Государственной Думой РФ 15 ноября 2002 г. и одобренный Советом Федерации 27 ноября 2002 г. Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 3 Закона Российской Федерации „О языках народов Российской Федерации"» (об особом порядке введения письменности на-

Взаимоотношения Президента РФ и законодательных органов субъектов 39 родов Российской Федерации, не основанной на кириллице)», направленный на подписание Президенту РФ, вызвал возражения со стороны Государственного Совета Республики Татарстан. Депутаты Госсовета Республики Татарстан обратились к Президенту РФ с просьбой отклонить этот закон как нарушающий Конституцию РФ, нормы международного права и не отвечающий общедемократическим принципам цивилизованного мира⁵ Однако Президент РФ подписал закон и обратился с письмом в Федеральное Собрание, где просил Федеральное Собрание Российской Федерации и органы власти субъектов Российской Федерации принять согласованное решение (имеется в виду обсуждение и принятие законодательных инициатив субъектов РФ по введению латиницы в отдельном субъекте РФ).

Законодательные органы субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» наделены правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов Президента РФ.

Президент РФ имеет право приостановить решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ в случае принятия им конституции (устава), закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта РФ не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о роспуске законодательного органа субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Взаимодействие законодательного органа субъекта РФ с Президентом РФ может осуществляться через своего представителя — члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В компетенции Совета Федерации РФ назначение по представлению Президента РФ на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, а также отрешение Президента РФ от должности. Может ли влиять на голосование члена Совета Федерации (своего представителя) по этим вопросам законодательный орган субъекта РФ и тем самым вступать во взаимоотношения с Президентом РФ? На наш взгляд, член Совета Федерации обязан выполнять письменное поручение избравшего (назначившего) его законодательного органа субъекта РФ, в том числе и по этим вопросам. По другому и быть не может. Справедливо отмечает А.Д.Керимов, обращая внимание на то, что верхняя палата парламента, безусловно, необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет наиболее рациональный, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов федерации на уровне центральных властных структур6 Подтверждает это и Председатель Совета Федерации РФ С.М.Миронов, подчеркивая, что «статус Совета Федерации как „палаты регионов" также характеризует представительскую природу этого органа. Совет Федерации является частью высшего законодательного органа государства, Федерального Собрания, Парламента России. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно ответственным за сохранение и развитие федеративной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта РФ в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жиз- ненно важных проблем»7 Следовательно, при назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ законодательный орган субъекта РФ может через своего представителя в Совете Федерации согласиться или отклонить предложенные Президентом РФ кандидатуры. При отрешении от должности Президента РФ голосование члена Совета Федерации также должно соответствовать решению законодательного органа субъекта РФ.

Следует отметить, что перечисленные формы взаимоотношений Президента РФ и законодательных органов субъектов РФ не являются исчерпывающими.

Таким образом, Конституция РФ, федеральное законодательство закрепили основания и формы взаимоотношений Президента РФ и законодательных органов субъектов РФ. Президент РФ наделен полномочиями возбуждения согласительных процедур для разрешения разногласий, обращения в законодательный орган субъекта РФ с представлением, предупреждением, внесения в Государственную Думу РФ проекта закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ и др. Особое место во взаимоотношениях Президента РФ и законодательного органа субъекта РФ занимает процесс подписания договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ наделены полномочиями непосредственного обращения к Президенту РФ как к гаранту Конституции РФ, участия в законотворческом процессе по проектам законов, внесенным Президентом РФ, в назначении судей Конституционного Суда РФ и др.

В заключение необходимо отметить, что данные формы взаимоотношений возлагают большую ответственность как на Президента РФ, так и на депутатов законодательных органов субъектов РФ и требуют дальнейшего совершенствования.