Взгляды на эффективность работы органов власти в зарубежных странах

Несмотря на значительное количество публикаций, тему нельзя отнести к числу достаточно изученных. Зарубежные страны накопили богатый опыт в изучении теории и практики решения проблем эффективности [5; 12], который представляет определенный интерес и для современной России. Эмпириче- скую базу данной статьи составили исследования отечественных и зарубежных авторов, а также участие в «круглых столах» с представителями власти за рубежом и лекции, прослушанные в «Национальной школе администрации» и других учебных заведениях и научных центрах Франции, Италии, Испании.

Что же понимают под эффективностью государственного управления за рубежом? Понятие «эффективность власти» достаточно широкое и не очень определенное. Единого мнения у представителей власти и исследователей нет, но, как правило, в понятие «эффективность» включают экономическую, социальную или политико-правовую эффективность государственного управления, способность государства вести борьбу с коррупцией [1], решать социальные вопросы [11], обеспечить использование своей власти в интересах индивида и общества в целом. Среди показателей эффективности называют и демократический политический режим.

Всемирный банк реконструкции и развития берет шесть основных показателей, отражающих эффективность государственного управления: верховенство закона, качество законодательства, эффективность работы властей и борьбу с коррупцией, учет мнения населения и подотчетность госорганов, политическую стабильность и отсутствие насилия. Чаще всего эффективность за рубежом рассматривают в широком и узком смысле. В широком смысле под эффективностью понимают то место и роль, которую играет то или иное государство в субрегиональном масштабе или в глобальном мире. Чем выше уровень развития, чем больше экономическая мощь государства, тем больше оснований говорить об эффективности системы государственного управления.

В некоторых случаях за показатель эффективности управления берут реформирование социально-экономической сферы и темпы экономического развития. Долгое время во всем мире говорили о феномене молодых «азиатских тигров». Опыт Южной Кореи является одним из наиболее ярких примеров эффективного реформирования социально-экономической сферы и превращения некогда слаборазвитой страны в одну из пятнадцати ведущих экономик мира [4; 16]. Нечто подобное сегодня являют Индия, Бразилия, Китай и ряд других стран.

Форсированное экономическое развитие в исторически кратчайшие сроки является определенным знаком качества государственного управления. Если государство входит в десятку или даже двадцатку ведущих стран мира по тем или иным показателям, то это дает определенные основания говорить об эффективности государственной политики и государственного управления.

Из общих показателей эффективности управления в том или ином государстве используются и такие достаточно общие показатели, как конкурен-тоспо собно сть государства на мировом рынке и место страны в ряду других стран. К числу таких показателей относится также динамика демографических показателей [9], уровень и качество жизни граждан, мера их социальной защищенности [13].

Анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с ними используются и специфические критерии для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др.

Поскольку во многих странах провозглашается цель государственной власти служить народу, то важнейшим критерием эффективности считается степень удовлетворенности народа деятельностью органов власти. Мерилом же этого является жалоба и взаимодействие граждан с органами власти. [17]. По тому, на что жалуются и как часто жалуются граждане, судят о качестве работы органов государственной власти и местного самоуправления. Жалобы являются достаточно объективным показателем того, насколько успешно работает власть.

Что касается конкретных показателей эффективности государственного управления и местного самоуправления, то используются и более определенные подходы и показатели, касающиеся деятельности отдельных служащих, целых отделов и служб. Например, во Франции органы государственного управления задавались вопросом об эффективности работы паспортной службы, занятой выдачей паспортов своим гражданам. Чтобы оценить работу данной службы, руководство решило выяснить, сколько же раз люди посещали паспортную службу, чтобы получить паспорт. Объезд по адресам граждан, получавших паспорта, показал, что некоторые приезжали по три, четыре, а иногда и по пять раз. Причины многократных приездов были разные. При сдаче документов на оформление паспорта обнаруживалось, что в наличии не все необходимые документы или не все из них оформлены правильно. Это вынуждало привозить нужные бумаги еще раз.

У некоторых была необходимость приезжать еще раз и не раз потому, что работники паспортной службы не укладывались в отведенный для оформления паспорта срок. Третий и последующие приезды были сопряжены для граждан с дополнительными потерями рабочего времени, с незапланированными расходами на транспорт, нервными нагрузками и др. Такие случаи расцениваются на Западе как показатель неэффективности работы отдельного служащего или паспортной службы в целом. Чтобы решить проблему, принимаются двоякие меры. Во-первых, чтобы граждане не приезжали дополнительное количество раз, важна максимально полная информация о том, какие документы необходимо подготовить и представить для оформления паспорта, как и всяких иных документов. Эта информация должна быть доступна для граждан, т.е. размещаться в сети Интернет, на специальных стендах, в средствах массовой информации. Если граждане своевременно не получают паспорта из-за того, что служащие не справляются с объемом работы, то руководством выделяется дополнительные работники, которые обеспечивают своевременную подготовку паспортов.

Интересно и то, что руководство для повышения эффективности работы паспортной службы, высчитывает цену услуги. Для этого подсчитывают все затраты, связанные с выдачей паспортов (расходные материалы, зарплаты сотрудников и прочее), делят эту сумму на количество выданных за месяц или за год паспортов и получают цену услуги, т.е. во что обходится государству выдача одного паспорта.

Это важно для того, чтобы закладывать в бюджет более точную цифру затрат, связанных с выдачей паспортов. Поскольку ведется учет рождаемости по годам, то не трудно установить, сколько граждан в тот или иной год будут получать паспорта. Зная цену выдачи одного паспорта, уже с большей точностью можно подсчитать общие затраты на паспортизацию населения, которую и закладывают в статьи расходов бюджета.

Эффективность управления предполагает разработку модели расчета стоимости той или иной услуги, той или иной модели функционирования органов власти. Например, госслужащим по делам службы необходимо выезжать на объекты или места событий. Для этих целей административные органы содержат парк служебных машин. Это практикуется во многих странах мира. В ряде европейских стран задались вопросом, а что экономичнее для бюджета: содержать свой автотранспорт или нанимать такси?

Чтобы выяснить, что экономичнее, т.е. эффективнее, посчитали суммарные затраты на содержание гаража, машин, зарплат водителей, стоимость техосмотра, горюче-смазочных материалов и прочих затрат. Поделили полученную сумму на количество километров, проделанных служебными автомобилями за определенное время, и получили стоимость пробега одного километра на служебной машине. Сопоставив полученный результат со стоимостью проезда одного километра на такси, выяснили, что нанимать такси для служебной поездки госслужащего гораздо экономичнее, а стало быть, и экономически эффективнее.

Такому же расчету подвергли проблему поддержания мебели в рабочем состоянии на местах работы государственных и муниципальных служащих. Затраты на содержание столяра, на покупку расходных материалов для ремонта мебели гораздо затратнее, чем ремонт офисной мебели на мебельных фабриках.

Со сложными расчетами связано решение проблемы обогрева жилья. Подавать тепло в квартиры можно с единой теплоцентрали на целый район. Можно организовать подогрев воды в доме, а можно создать систему подогрева каждой квартиры в отдельности. Расчеты показали, что перегонка теплой воды от единой теплоцентрали ведет к неизбежной потере тепла в трубах, а значит, экономичнее подогревать отдельный дом. Но обогрев всех квартир в доме тоже приводит к потере тепла, поскольку тепло равномерно подается во все квартиры, но один любит тепло, а другому нужен прохладный воздух. В последнем случае квартира будет проветриваться, что поведет к обогреву улицы, т.е. нерациональному использованию теплоносителей. Вывод из расчетов напрашивался один - надо создать систему подогрева каждой квартиры в отдельности.

Естественно, такая проблема может стоять в ряде европейских стран, где мягкий климат, но пока не в России с ее суровым климатом. Пример же показывает одно: власть ищет и находит более экономичные, а значит, и более эффективные способы решения управленческих задач.

Есть на Западе проблема и отсроченной эффективности. Органы государственной власти и местного самоуправления не торопятся избавляться от собственности. Они понимают, что органы власти на всех уровнях должны иметь ресурсы для маневра при решении неотложных задач или обострении социальных и других проблем. Этим ресурсом они считают как государственную, так и муниципальную собственность. Именно поэтому не спешат отдавать собственность на приватизацию и часто практикуют приватизацию не собственности, а функции. Это может быть приватизация функции подачи тепла, доставки воды, пассажирских перевозок и т.д. Такая модель позволяет власти при внезапном усложнении ситуации, техногенной катастрофе или природном катаклизме проще изыскивать ресурсы для решения неотложных задач и тем показать эффективность системы управления. Как государственная, так и муниципальная собственность может быть направлена и направляется в реальности на поддержание устойчивости социально-политического положения в стране или регионе и обеспечение их экономического развития.

На эффективность работает и более четкое понимание ролевых функций государства. На Западе выделяются четыре основные ролевые функции. Пер-вая– целеполагатель или определяющий цели общественного развития, правила, пути, формы и методы их достижения. Россия до сих пор не определилась с целями развития на перспективу. В период предвыборной кампании В.В. Путин провозглашал новую индустриализацию, что можно было воспринимать как важную цель государства. Однако после выборов эта мысль перестала звучать и цели развития России вновь стали размытыми.

Вторая функция государства – законодатель. Государство дает нормативноправовую базу, т.е. единые правила для всех. Законодательная база в странах Запада более эффективно, чем в России, работает на общие цели государства, что повышает эффективность не только нормативно-правовой базы, но и всей системы государственного управления.

Третья – государство выступает как потребитель, имеющий немалый спрос на товары и услуги. Как потребитель, государство оказывает заметное влияние на занятость населения, на производственный сектор и развитие сферы услуг.

Четвертая – государство выступает как предприниматель. Имея бюджет, т.е. значительные финансовые ресурсы и собственность, государство осуществляет инвестиционную политику не только внутри страны, но и на международной арене, что позволяет извлекать немалую пользу от свободных и не задействованных пока капиталов. Россия придерживается несколько иного подхода. Руководство страны и некоторых регионов считает, что государство не должно вмешиваться в экономику, а потому резервные деньги стабилизационного фонда не используются в качестве инвестиций для развития отечественной экономики, чем снижается эффективность государственного управления.

Как предприниматель, государство на Западе оказывает заметное влияние на формирование конкурентной среды. Поскольку государство и власть на Западе рассматриваются как фабрика, производящая услуги, то органы государственной власти и местного самоуправления зачастую выступают конкурентами по отношению к частному сектору.

Например, населению надо оказывать услуги – подачу воды, тепла, перевозку пассажиров и т.п. Это могут организовать и осуществлять органы государственной власти, местного самоуправления и предприниматели частного сектора, а могут и предприятия смешанной формы собственности. В любом случае обозначается рынок услуг, на котором органы власти выступают за аукцион услуг. Цель же ставится одна – выяснить, кто качественнее и дешевле может оказать ту или иную услугу населению. Это может быть государственное, муниципальное или частное, а то и смешанной формы собственности предприятие.

Общепризнанными критериями эффективности власти являются: способность властных структур на различных уровнях успешно решать экономические, социальные, финансовые, организационные и другие задачи; достигать поставленные цели; согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных групп населения, действуя при этом в строго определенном правовом поле [2].

В целом же эффективность государственного управления определяется сбалансированной системой показателей [8], т.е. соотношением использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Эффективность – это показатель того, насколько полно усилия и ресурсы, затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах [7].

Таким образом, эффективность государственного управления определяется через понятия «общественные цели», «затраченные ресурсы» и «полученные результаты».