Забайкальская область — имперский проект управления на востоке России

Малыгина О. А. Забайкальская область — имперский проект управления на востоке России // Вестник Бурятского государственного университета. Гуманитарные исследования Внутренней Азии. 2026. Вып. 1. С. 5‒14.

В 2026 г. отмечается 175-летие образования Забайкальской области. Административный проект на территории Российской империи сегодня можно назвать весьма удачным экспериментом. Впервые идея создания новой административно-территориального единицы была озвучена еще в 1837 г., когда генерал-губернатор Восточной Сибири С. Б. Броневский подал проект, предусматривавший усиление власти восточнее Байкала [5, с. 187]. Он предлагал образовать Нерчинскую область, выделив для этого из Иркутской губернии Забайкалье, управление которой ограничилось бы областным правлением во главе с губернатором. Представленное предложение было рассмотрено в 1837 г. в Особом комитете, но «комитет рекомендовал разработать предложения более тщательно» [6, с. 143]. К середине XIX в. генерал-губернатор Восточной Сибири Н. Н. Муравьев пришел к выводу, что вверенный ему регион требуется усилить путем создания новых административно-территориальных единиц, одной из которых должна стать область за Байкалом. Идею не одобрило большинство членов Комитета министров, высказавших опасения «о количестве издержек» и «препятствий к приведению в действие предложений Генерал-Губернатора, а именно по части военной»1. Однако при подсчетах, сделанных по запросу императора в адрес Министерства государственных имуществ относительно того, «какая новая от сего издержка быть может», выяснилось, что при введении упрощенной системы управления в Забайкальской и Якутской областях «делается экономии 26 702 р. 14 к.», а министр государственных имуществ генерал-адъютант граф П. Д. Киселев и военный министр генерал-адъютант князь А. И. Чернышев признали «предложение совершенно полезным» и «не встречающим препятствий»2. 11 июля 1851 г. «из Забайкальских округов Иркутской губернии: Верхнеудинского, за исключением Троицкосавка и слободы Кяхтинской и Усть-Кяхтинским с прилегающим к ним землям и Нерчинского», была образована Забайкальская область3. 22 октября в Читинской Михайло-Архангельской церкви Н. Н. Муравьев возглавил торжественную церемонию с оглашением императорского указа о великих преобразованиях, касающихся Читы и Забайкалья. Чита стала городом и центром огромной области, простирающейся от Байкала до Амура [4, с. 20]. О создании области как геополитическом проекте свидетельствует сам факт выбора в качестве административного центра Читы — по сути, села с несколькими сотнями человек населения и без каких бы то ни было градообразующих признаков [3, с. 191]. И хотя цель образования области за Байкалом была определена как надзор «за правильным и успешным действием всех местных ей установле-ний»4, с самого начала было ясно, что основная функция вновь образованной области – военно-стратегическая.

Вновь образованная Забайкальская область была территориально определена только в 1856 г. после выхода Высочайшее одобренного положения об утверждении плана Забайкальской области5. Такое длительное составление плана было обусловлено нечеткостью границы с Китаем. Вначале план Забайкальской области, утвержденный генерал-губернатором Восточной Сибири Н. Н. Муравьевым, был отправлен в Министерство иностранных дел, которое нашло, что «нанесенная на план областная граница с Китаем сличена с имеющейся в сем Министерстве картой границ нашим с сим государством... оказалась вообще довольно правильной и без всякого, по-видимому, неудобства может быть в этом виде оставлена в означенном плане». Далее утвержденный проект «территориального обустройства, согласно закону, был отправлен «на дальнейшее благоусмотрение Сибирского Комитета»6. Из-за нерешенности «амурского вопроса» окончательно внутренние границы области были сформированы лишь через 10 лет после основания области. В 1861 г. усилиями и. д. генерал-губернатора Восточной Сибири М. С. Корсакова и губернаторов Забайкальской области Е. М. Жуковского и Амурской области Н. В. Буссе был составлен акт о разграничении двух обла-стей7, закрепленный указом императора Александра II. Образование других об- ластей на территории Сибири и Дальнего Востока, несмотря на разницу формулировок, преследовало в конечном итоге те же цели встраивания населяющих их народов в российскую систему управления и усиления приграничных территорий империи, чтобы сработать на опережение возникновения потенциально опасных тенденций в международном положении. В течение всего времени существования Забайкальской области продолжался постоянный поиск оптимального пути управления ею.

По признакам включения в административно-территориальную структуру империи Забайкалье представляло собой область, входившую в состав генерал-губернаторства и имевшую следующую структуру подчинения: главное управление (генерал-губернатор) — областное управление (губернатор и областное правление) — уездное, городское управление. При образовании Забайкальской области в ней была введена упрощенная система управления. Административный аппарат области составили военный губернатор (он же являлся наказным атаманом Забайкальского казачьего войска) и областное правление, канцелярия губернатора, областной прокурор, землемер и инспектор по медицинской части. Областное правление исполняло роль высшей исполнительной власти в Забайкалье, подчинявшейся непосредственно генерал-губернатору и Главному управлению Восточной Сибири. Начальники отделений увольнялись и назначались по их представлениям. Присутствие областного правления составляли старший советник в качестве председателя, два советника и асессор. Все дела в общей канцелярии военного губернатора и областном правлении распределялись между тремя отделениями1. Они ведали делами областной полиции; здесь же было сосредоточено делопроизводство по всем хозяйственным и социальным вопросам – народному продовольствию, земской и дорожной повинностям, общественному призрению и иным делам, которые по общим правилам сибирского учреждения в других губерниях принадлежали губернскому правлению, казенной палате и управлению государственными имуществами2. К предметам ведения областного правления также относился и рекрутский набор. Ведомство дел пограничных и управление казачьим сословием определялось особым положением3. В середине XIX в. в Забайкальской области при населении 451 тыс. чел. областное правление насчитывало всего 43 чиновника, тогда как в Иркутской губернии при сравнительно близкой по размеру территории и меньшей численности населения только в губернском совете, губернском правлении и казенной палате числились 87 чел. [1, с. 176.].

При такой излишне упрощенной форме управления в Забайкальском областном правлении вскоре обнаружилась крайняя запущенность делопроизводства: «неудовлетворительное административное отношение» военный губернатор области П. И. Запольский отметил в первом же своем отчете. При первоначальном обследовании генерал-адъютантом бароном А. Н. Корфом «положения дел в областях административное устройство и отправление правосудия найдено было в весьма неудовлетворительном состоянии»4.

Военный губернатор Забайкальской области М. С. Корсаков имел по поводу упрощенного управления особое мнение, написав в отчете за 1860 г. следующее: «Управляя Забайкальской областью, я имел случай убедиться в преимуществах упрощенного управления, ибо, не говоря о сокращении расхода казны, оно сопряжено еще со значительным ускорением и уменьшением переписки» [5, с. 186]. Однако его преемники были с ним категорически не согласны: начиная с 1870-х гг. в губернаторских отчетах все чаще возникает вопрос об административном переустройстве области. В отчете за 1874 г. военный губернатор И. К. Педашенко писал: «Областное правление оказывается совершенно недостаточным для Забайкальского края, имеющего более населения, чем Иркутская и Енисейская губернии. Медленность и упущение в окружных полицейских управлениях происходят вследствие несоразмерного и вообще неправильного распределения округов, недостаточности штатов некоторых округов. Вообще область во многом не устроена и требует значительных преобразований»¹. В отчете за 1878 г. он опять обращает внимание на необходимость преобразования области в губернию с созданием всех необходимых губернских учреждений². По-видимому, у императора не сложилось определенного мнения на этот счет: оставляя на многих других предложениях свои резолюции, на предложения о реорганизации управления областью он не реагировал³. К концу XIX в. отношение высшей власти к подобным предложениям меняется. В отчете за 1894 г. военный губернатор Е. О. Мациевский пишет, что «с увеличением народонаселения и с расширением деятельности всех учреждений, подведомственных ему, чувствуется крайняя необходимость для своевременного выполнения обязанностей в увеличении состава чинов областного правления и учреждений при губернаторе канцелярий по штатам прочих губерний России». На этом отчете Николай II оставил свою резолюцию: «Обратить серьезное внимание на перечисляемые пункты»⁴. В Петербурге стали понимать, что вопрос требует безотлагательного решения. Е. О. Ма-циевский даже составил «проект нового ее (области. — О. М. ) разделения», в основу которого положено полное обособление в территориальном и административном отношении гражданского населения края от казачьего» ⁵ . Но этот проект поддержки не получил. Территориальная оторванность от Петербурга также значительно осложняла управление областью.

Областное правление Забайкальской области было упразднено 15 апреля 1918 г. на основании постановления Совета Народных Комиссаров области за № 475 с передачей административных дел, типографии и имущества в распоряжение Комиссариата по внутренним делам. Служащие строительного, ветеринарного, врачебного и 3-го отделения поступили в распоряжение Комиссариата по делам местного хозяйства [2, с. 44].

За время существования Забайкальской области она неоднократно переходила из ведения одного генерал-губернаторства в другое: в 1851–1884 гг. подчинялась Восточно-Сибирскому генерал-губернаторству, в 1884–1906 гг. –— При- амурскому, с 1906 г. — Иркутскому. После занятия Амура граф Н. Н. Муравьев-Амурский уже находил невозможным управлять вновь занятым краем из Иркутска. При обширности Восточной Сибири, недостатке путей сообщения, разнообразии и многосложности интересов, представляемых каждой отдельной частью этой империи, управление одним лицом стало делом в высшей степени трудным, и эти затруднения увеличивались с каждым годом.

В 1860 г. Н. Н. Муравьев представил проект преобразования административного устройства Восточной Сибири. Он полагал, что в ведении Главного управления и генерал-губернатора Восточной Сибири следует оставить Иркутскую губернию, Забайкальскую, Амурскую и Якутскую области и выделить в отдельную область Приморскую во главе с военным губернатором1. В 1864 г. генерал-губернатор Восточной Сибири М. С. Корсаков, вдохновленный примером подачи предложений об обустройстве управления среднеазиатскими областями, представил проект о выделении в особое Амурское генерал-губернаторство весь Амурский край, включая и Забайкальскую область. Необходимость присоединения Забайкальской области к новому генерал-губернаторству он обосновывал тем, что Амурский край получает из Забайкалья большую часть своего населения, постоянно нуждается в подкреплении материальными ресурсами Забайкалья и тесно связан с ним в экономическом отношении. Генерал-губернатор полагал, что Приамурье без Забайкалья самостоятельно существовать не сможет и в географическом отношении оно представляет собой естественное продолжение Забайкальской области. По мнению М. С. Корсакова, военная охрана Амурского края требует сосредоточения в одних руках военных сил края и Забайкалья, а при их соединении «упростится» и пограничное взаимодействие с Маньчжурией и Монголией. Его предложения рассматривала особая комиссия под председательством генерал-адъютанта Г. А. Сколкова, которая, обследовав положение Амурской области, пришла к выводу о необходимости преобразования управления краем. Но в отношении Забайкальской области было решено, что логичнее оставить ее в составе Восточно-Сибирского генерал-губернаторства2. В 1884 г. начались новые административно-территориальные преобразования, затрагивающие и Забайкалье. Однако проект передачи области в ведение Приамурского генерал-губернаторства вызвал недоумение и в высшей администрации края, и в обществе. Известный публицист, историк и общественный деятель Сибири В. В. Вагин писал, что полностью согласен с выводами генерал-губернатора Восточной Сибири Д. Г. Анучина, который говорил: «Образование отдельных управлений в Камчатке и на о. Сахалин, перевод центра управления Приморской области в Южно-Уссурийский край и, наконец, выделение всего Приамурского края в особое генерал-губернаторство — все это необходимо и совершенно согласуется с многими представлениями... Но включение в состав нового генерал-губернаторства Забайкальской области значительно ослабит благоприятные результаты как в смысле государственном, так и в интересах тамошнего населения. Управление Забайкальской области из Владивостока, безусловно, немыслимо. Генерал-губернатор два раза в год будет отрезан от окраин... Население области понесет «невознаградимый» ущерб. Включение Забайкалья в состав Приамур- ского генерал-губернаторства не принесет пользы Амурским областям, крайне затруднит Приамурского генерал-губернатора и весьма вредно отразится на интересах жителей этого края»1. Тем не менее в 1884 г. Забайкальская область перешла в подчинение Приамурского генерал-губернаторства, где и находилась вплоть до 1906 г.

Огромная территориальная отдаленность Забайкалья от центра генерал-губернаторства создавала препятствия для развития области. При оценке ее экономического положения указывалось, что «...тяжесть всего этого сильно отзывается с тех пор, как Забайкальский край приобщен к Приамурскому генерал-губернаторству, центр управления которого находится на громадном расстоянии от столицы Забайкалья – Читы. Следствием этого является то, что дела, требующие спешного решения, двигаются довольно долго...»2. С присоединением Забайкалья к Приамурскому генерал-губернаторству с серьезными проблемами сталкивались государственные учреждения области. В отчете за 1893 г. военный губернатор Е. О. Мациевский отмечал, что «когда Забайкальская область входила в состав Иркутского генерал-губернаторства, то высшею судебною инстанцией был Иркутский губернский суд. С присоединением области к Приамурскому генерал-губернаторству связь Забайкалья, в особенности в весенние и осенние периоды, прерывается на довольно значительный промежуток времени, поэтому судебная зависимость от Иркутска крайне тяжело отзывается на ведении дел населением Области, которое численно превысило уже 600 тысяч человек. Только учреждение самостоятельного областного суда в г. Чите облегчит ведение дел с пользою для населения»3. В отчете за 1900 г. Е. О. Мациевский подчеркивал, что «Забайкальская область в ревизионно-отчетном отношении находится в ведении Амурской контрольной палаты. Имея около 700,000 душ населения, обладая громадными минеральными богатствами и лесами, Забайкалье представляет собой такую крупную единицу, финансово-хозяйственная жизнь которой должна подлежать постоянному, точному и, главное, своевременному контролю. Общие годовые обороты, приходы и расходы области с каждым годом все возрастают. Но дальность расстояния административного центра области от мест расположения Амурской контрольной палаты в г. Хабаровске ставит Амурскую контрольную палату в большое затруднение при возникновении разногласия или недоразумений в кассовом отношении. Контрольная ревизия затягивается на бесконечное время; внезапные ревизии производиться не могут. Забайкальская область всю свою отчетность в виде сотен пудов книг отправляет в город Хабаровск, где контрольная палата не в состоянии произвести эту проверку своевременно, а часть лиц, заинтересованных и прикосновенных к делу, за этот период времени оставляет область, часть лиц умирает и таким образом в случае каких-либо неправильностей в кассовом отношении последние остаются не выясненными, а начеты, определенные контрольной палатой, непокрытыми. В настоящее время, когда Забайкальская область начинает жить более широкой экономической жизнью, когда население ее возрастает, когда введены многие новые учре- ждения и между прочим ожидается введение винной монополии, сопряженной с возведением на большие суммы казенных построек, дело фактического контроля усложняется и Амурская контрольная палата уже совсем не в состоянии будет выполнить свое прямое назначение по отношению к Забайкалью»1. Но поскольку Забайкальская область была государственным проектом создания плацдарма для дальнейшего продвижения империи на восток, правительство экспериментировало с административной подчиненностью области для достижения заданной цели.

30 июля 1903 г. в составе Приамурского генерал-губернаторства и Квантунской области было образовано Дальневосточное наместничество во главе с адмиралом Е. И. Алексеевым. Этим российское правительство пыталось достичь следующих целей: «А) устройство сильной центральной власти для объединения всех местных русских властей и твердого и неуклонного, согласно Высочайшим указаниям, направления их деятельности к наиболее успешному обеспечению русских государственных интересов на Дальнем Востоке и мирного преуспеяния здешней окраины. Б) организация областных управлений, имеющих целью обеспечить быстрое и соответственно разнообразным местным условиям разрешение дел и неотложное удовлетворение местных нужд. В) устройство отдельных отраслей управления, которое представляло бы необходимые условия для правильного и согласного с общегосударственными и местными интересами течения дел»2. В это время обсуждается вопрос о возможной реорганизации Забайкальской области, но полковник Н. Н. Енгальчев в своей записке по поводу проекта временного положения о военном управлении в наместничестве на Дальнем Востоке настаивал на сохранении Забайкальской области в прежнем виде из-за «того важного стратегического положения, которое она занимает в военнополитических планах царизма на востоке» [2, с. 48].

Важную геополитическую роль Забайкальской области осознавали все губернаторы, руководившие ею в разное время. Военный губернатор В. И. Марков в 1908 г. писал в отчете: «Забайкальская область приобрела в настоящее время исключительно важное значение как звено, непосредственно связывающее наши владения на Дальнем Востоке с остальной империей... Отсюда и проистекает необходимость самых напряженных усилий к упрочению русского дела в Забайкалье. Никому не известно, когда на востоке Азии может разразиться новая гро-за…»3. Военный губернатор В. И. Косов отмечал «особую важность укрепления благосостояния Забайкалья как передового оплота государства и звена, связующего его с Дальним Востоком России»4. В 1904 г. при обсуждении в Совете Министров предложений о новом разделении Сибири и среднеазиатских областей на военные округа и изменении их высшего гражданского управления военный министр генерал-лейтенант А. Ф. Редигер высказал мнение о необходимости образования в Сибири нового военного округа из Иркутской губернии и областей

Забайкальской и Якутской, ввиду чего требовалось изъять Забайкальскую область из Приамурского генерал-губернаторства. На этот раз Совет Министров не встретил препятствий для реализации предложенной меры1.

Таким образом, административно-территориальные преобразования в XIX — начале XX в. стали своего рода экспериментом по обустройству многонационального государства. Стремление к «объединению» центра и окраин со стороны правительства было вызвано необходимостью консолидации национальной периферии и нейтрализации опасности сепаратизма, а также защиты территорий от внешних врагов. Административно-территориальное устройство каждой российской окраины в начале XIX в. было индивидуальным. Единая система управления окраинами отсутствовала. Процесс становления и развития областей как административных единиц тесно связан с историей развития того или иного региона в целом. На порядок управления присоединенными территориями оказывало влияние множество факторов, среди которых наиболее значительны способ и время административного освоения, уровень экономического и государственного развития края и населения. В системе административнотерриториального устройства Сибири особое место занимали пограничные области, в которых была не только упрощенная система управления при сохранении традиционных институтов самоуправления и суда, но и длительное время поддерживался приоритет военной власти над гражданской. Внешнеполитическая стратегия усиления позиций Российской империи на Востоке и соответственное усложнение управленческих задач в середине XIX в. диктуют необходимость переустройства административных границ Азиатской России. В результате на карте империи появляется новая административно-территориальная единица — Забайкальская область. Регион получил статус области в соответствии с политикой имперского центра создания областей на присоединенных или приграничных территориях с целью постепенной интеграции последних в общеимперскую систему государственного устройства. Основной целью создания Забайкальской области была военно-стратегическая. Область должна была сыграть роль плацдарма для дальнейшего закрепления Российской империи в Приамурье. Геополитическая роль области осознавалась всеми губернаторами на разных этапах управления ею. На всем протяжении своего существования Забайкальская область неоднократно меняла подчиненность, что объяснялось приоритетом тех или иных внешнеполитических целей империи на разных временных этапах. По признакам включения в систему имперского управления Забайкалье представляло собой область, входившую в состав генерал-губернаторства и занявшую свое место во властной вертикали: главное управление (генерал-губернатор) — областное управление (губернатор и областное правление) — уездное, городское управление. Избрание для области, упрощенной по сравнению с губернской формой управления, объяснялось, во-первых, нежеланием имперского правительства затрачивать значительные средства на губернские 50 учреждений. Во-вторых, приграничное положение области и необходимость ее военного уси- ления, перспективы формирования в Забайкалье торгово-промышленного плацдарма для укрепления позиций России на Востоке требовали сосредоточения гражданской и военной власти у одного человека и оперативного решения важных вопросов без длительных обсуждений и бюрократической волокиты. Однако «усеченный» состав административных и судебных учреждений мало соответствовал и численности населения, и размерам территории области.