Заказ для государственных и муниципальных нужд как институт административного права

Нормы права, регулирующие вопросы предложения к заключению договора и его акцепта, относятся к отрасли гражданского права и связаны с гл. 28 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ). В частности в ст. 447 ГК РФ говорится о том, что «договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги». Организация и порядок проведения торгов определяются организаторами торгов в соответствии со ст. 448 ГК РФ.

По существу правовой природы общественные отношения вполне подпадают под действие п. 1 ст. 2 ГК РФ. Вместе с тем ряд элементов отношений по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд, в том числе в рамках проведения торгов, регулируются и нормами административного права. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (ст. 17) предусматривает следующие антимонопольные требования к торгам.

При проведении торгов запрещены действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено Федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков торгов в торгах.

В случае когда предполагается размещение заказа для государственных или муниципальных нужд для приобретения товара или оказания услуг, проведение торгов для заключения договора является обязательным на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ поставки для государственных нужд, государ-

«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд».

Данный закон заметно сократил возможности неэффективного и нецелевого использования государственных и муниципальных денежных средств по сравнению с той ситуацией, которая складывалась в сфере государственных закупок на основании ранее действовавшего законодательства. Среди массовых нарушений государственных интересов в сфере закупок особо выделялись: участие в торгах аффилированных лиц, ограниченный доступ к информации о конкурсе, неожиданные изменения в условиях и порядке проведения конкурсов. Как правило, целью таких нарушений было гарантирование победы определенному участнику торгов, что, в свою очередь, приводило к перерасходу государственных денежных средств, а также к коррупции среди представителей государства, организующих торги, к созданию системы «откатов» среди определенной части государственного аппарата. Проводимые в таких условиях торги превращались в не более чем ширму для осуществления экономических правонарушений. Действующий Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон) устанавливает достаточно определенные правила проведения торгов.

Прежде всего, данным Законом обеспечивается открытость информации о государственных заказах, когда уполномоченные органы государственного и муниципального управления размещают ее в уполномоченных средствах массовой информации, а также на своих официальных сайтах (ст. 16 Закона). Кроме того, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2006 г. №202р учрежден официальный журнал Бюллетень «Конкурсные торги», в котором помещается информация о государственных заказах. Обязанность публикации такой информации делает равными возможности для участия в торгах всех вероятных их участников.

В соответствии с п. 1 ст. 5 Закона не предусматривается норма о предварительном отборе, которая ранее допускала ситуацию, когда организатор конкурса мог формулировать дополнительные условия, которым соответствовал только один участник торгов, намеченный на роль победителя. Согласно ст. 11 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» при размещении заказа путем проведения торгов устанавливаются следующие обязательные требования к участникам размещения заказа:

• 1)    соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов;

• 2)    непроведение ликвидации участника размещения заказа – юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа – юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства;

• 3)    неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях, на день подачи заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе;

• 4)    отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. Участник размещения заказа считается соответствующим установленному требованию в случае: если он обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством РФ и решение по такой жалобе на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе не принято.

При размещении заказа путем проведения торгов заказчик, уполномоченный орган вправе установить также следующие требования к участникам размещения заказа:

Среди новелл Закона о заказе для государственных нужд можно назвать: введение реестра недобросовестных поставщиков (ст. 19); закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (ст. 55); особые полномочия антимонопольного органа по надзору за правильностью и законностью размещения заказа; обязательность ведения аудиозаписи торгов.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. №94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для федеральных государственных нужд», Федеральная антимонопольная служба (ФАС) осуществляет контроль за размещением заказов путем проведения плановых и внеплановых проверок. ФАС также вправе выносить обязательные для исполнения предписания в адрес государственных заказчиков, а также обращаться в прокуратуру и в суд для изменения или расторжения соответствующих договоров.

Соответственно, те аспекты правоотношений по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд, которые связаны с императивными полномочиями Федеральной антимонопольной службы, относятся к предмету административного права, и к ним не применяются гражданско-правовые нормы согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ.