Закон "О недрах": проект 2005 (анализ и предложения)

будут прописаны в неких подзаконных актах — «положениях», «инструкциях», «порядках», «методиках». Эти, министерского уровня, документы составлялись чиновниками под интересы своих ведомств и (осмелюсь утверждать) под личные интересы. Так были погублены два главных принципа, которые в идеале были заложены в законы о недрах: конкурсность и платность. Если критерии определения победителя конкурса не сформулированы и не закреплены законом, если они несущественны, как например «размер разового платежа» (который в тысячи и миллионы раз меньше суммы регулярных платежей), то о какой конкурсности могла идти речь? О каком влиянии ставок регулярных платежей на результаты конкурса могла идти речь, когда эти ставки определялись по таблицам (нормативам), утвержденным правительством! Эти таблицы позволяли чиновникам варьировать конкретными размерами платежей в широких пределах, что неизбежно породило коррупцию на всех уровнях власти.

К роковым ошибкам можно отнести и такую правовую норму, по которой регулярный платеж исчислялся из суммы по цене «фактической реализации» полезного ископаемого. Всем — специалистам и дилетантам — было понятно, что в расчет налогооблагаемой базы надо закладывать цены на мировых товарных биржах. Этого не было сделано, и в итоге как грибы после дождя высыпали многочисленные специально для этого созданные фирмы — посредники, офшорные зоны и прочие территории, через которые капитал утекал из страны.

Для декларации конкурсности в предоставлении права пользования недрами в статьях закона постоянно употреблялось словосочетание «конкурс (аукцион)» и ни разу не было дано определение, что такое конкурс и что такое аукцион; когда должно применяться одно, когда — другое; как должны составляться (что включать) условия конкурса, как — аукциона. Попытки внести определенность в этот вопрос не увенчались успехом, и так называе- мые «конкурсы (аукционы)» оставались вещью в себе.

Первое постсоветское законодательство о недрах создавалось и кое-как работало в период нестабильного налогового законодательства (часто менялись перечень и виды налогов, их ставки). Для привлечения капитала (в основном зарубежного) был принят закон «О соглашениях о разделе продукции», реализующий нередко применяемую за рубежом систему «продакшн-ше-ринг». Она заключается в разделении добытой продукции на компенсационную и добавочную (составляющую прибыль) части. Вместо налогов и других специфических платежей за пользование недрами, недропользователь по этой системе должен делить с государством добавочную продукцию в некоторой пропорции, закрепленной в договоре между государством и недропользователем. По поводу этого закона возникли бурные дискуссии как в Думе, так и в специальной литературе — от восторженных высказываний до полного отрицания, как якобы отдачи месторождения на откуп за бесценок. Между тем продакшн-шеринг мог быть всего лишь одним из вариантов платы за добычу в рамках действовавшего закона «О недрах», а не быть предметом отдельного закона, который плохо корреспондировался с действующим законодательством о недрах.

Редакция следующего закона «О недрах» (1995 года) мало чем отличалась от закона 1992 г., хотя за прошедшие три года накопился большой опыт в недропользовании по новым (рыночным) правилам. В последующие годы в закон 1995 г. было внесено немало изменений, но, к сожалению, не имеющих принципиального характера.

Проект 2005 г. по замыслу должен стать существенно новым этапом законодательства о недрах. Главная его новизна — переход от разрешительной (лицензионной) системы к договорной. С этим связывают такую правовую норму, как оперирование правом пользования недрами в качестве объекта гражданского оборота, теперь это право можно будет продавать, покупать, дарить, переуступать любым допустимым гражданским кодексом способом, передавать по наследству. Единственное условие к правопреемнику — чтобы он удовлетворял общим требованиям к пользователям недр, а также к тем специальным требованиям, которые изложены в условиях аукциона на данный участок недр и в договоре с переуступающим это право. Отношение специалистов к такой норме двоякое. С одной стороны, почему недропользователь, выигравший аукцион и по какой-либо причине не пожелавший воспользоваться (или продолжать пользоваться) этим правом, не может уступить его за сумму, компенсирующую его затраты по аукциону и (если они совершены) по подготовке к разработке и (или) обустройству месторождения? Например, фирма, специализирующаяся на строительстве шахт, вместо того, чтобы быть в субподрядчиках у недропользователя (т. е. быть сильно зависящей от него), может сама участвовать в аукционе и, выиграв его, построить шахту, вывести ее на проектную мощность и продать, переуступив при этом (т.е. тоже продав) право разработки этого участка недр.

С другой стороны, не приведет ли такая правовая норма к спекуляции правом разработки? Этот вопрос должен быть конструктивно разработан в законе. В частности, необходимо предусмотреть, чтобы при скупке прав на разработку не нарушались антимонопольные принципы (которые в новом проекте, как, впрочем, и в действующем законе, не разработаны!).

Хотя в проекте нового закона прямо указывается, что участок недр не может быть объектом оборота (ст. 16, часть 6), а объектом оборота является право пользования участком недр (ст. 20), дальнейшая трактовка вызывает сомнение. Так в ст. 20 части 1 указано, что «право пользования участком недр является имущественным правом». Недропользователи, несомненно, сделают из этого вывод, что они могут владеть, пользоваться и распоряжаться участком недр, тогда как они, по закону, могут только пользоваться участком недр , да и то в рамках договора. Подливает масла в огонь и ст. 48, в которой указано, что «договор пользования участком недр ... подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на

Sec^4«« , сентябрь, 2005 г., № 9 недвижимое имущество и сделок с ним»». Можно понять расширительно и сделать неверный вывод о том, что недропользователь, переуступая право пользования участком недр, совершает сделку не в отношении этого права, а в отношении самого «недвижимого имущества». Кстати, в законе царской России участок недр (прииск) квалифицировался как нераздельное движимое имущество, переход или переуступка прав на которое осуществлялись нотариальным путем.

В новом проекте возрождены льготы первооткрывателям месторождений. В царской России такие льготы были весьма существенными, а в первых законах молодой советской республики они были еще существеннее. В законах же первой волны новой России (1992 — 1995 гг.) первооткрыватели не имели никаких льгот, кроме жалкого единовременного денежного вознаграждения. Соединение льгот первооткрывателям с правом переуступки права пользования, если такая система заработает, будет способствовать развитию и более целеустремленному функционированию геологической отрасли. Здесь гражданский оборот права разработки несомненно полезен. Он оживит движение горнопромышленного капитала.

Главным вопросом недропользования, как и всякого хозяйственного вопроса, является денежный. В законах 1992 и 1995 гг. с последующими добавлениями и изменениями был заложен нормативный принцип потонных ставок: по каждому виду полезных ископаемых правительством утверждались ставки в процентах от стоимости реализуемого минерального сырья. Первый недостаток такой системы заключается в том, что вид полезного ископаемого далеко не определяет потенциальную рентабельность его разработки — все зависит от геолого-экономической оценки месторождения. Второй недостаток — размеры платежей рассчитываются из фактической цены реализации, что уже отмечалось выше. Третий недостаток — нормативы ставок на каждое полезное ископаемое, были утверждены в весьма широких пределах, четвертый — фактические ставки устанавливались с победителем конкурса при оформлении договора (который был «неотъемлемой частью лицензии») после того, как победитель конкурса уже определен. По-тонные ставки, определяющие главную и подавляющую часть всех платежей, никак не влияли на определение побе- дителя, а конкретное лицо (победитель конкурса) и конкретное лицо (чиновник), согласовывающие условия договора, за взятку всегда договорятся установить минимально возможную в данных условиях ставку, лишь бы она не вызывала подозрения у вышестоящих чиновников. А чтобы уж точно не вызывала... надо дать взятку вышестоящему чиновнику — и т. д., до самого верха власти. Так были фактически узаконены взяточничество и коррупция в сфере недропользования.

Неблагополучие в этой части закона 1995 г. и в последующих его редакциях породило здравую идею о рентном принципе установления потонных ставок платежей за добычу (с него-то и надо было начинать!). Эта идея проста и логична: разработчики месторождений изначально должны быть поставлены в условия равной среднестатистической по стране (или отрасли) рентабельности своего производства. За вычетом издержек по добыче, первичной переработке, транспортировке и продаже минерального сырья разработчик должен получить среднюю норму прибыли. Остальное принадлежит народу — гражданам России в лице государства.

Ожидалось, что именно в этом направлении существующий закон будет усовершенствован. Однако в анализируемом нами проекте о плате за добытое минеральное сырье имеется единственное косвенное упоминание (!). Можно только догадываться, что этот вопрос отнесен к юрисдикции налоговой службы. Неясно, чем это вызвано, сознательным уходом от решения проблемы или соображениями, что в рамках налогового законодательства она-де будет решена лучше. По-видимому, это неверно: горно- и нефтегазодобывающая отрасли — весьма специфичны, в них существует целый ряд особых платежей. Классики политической экономии главный из них отнесли к рентным платежам и назвали горной рентой. Это было не совсем точно, но практически полезно во времена, когда контроля за разработкой, количеством и качеством добытого минерального сырья не было, а мировые цены ввиду разобщенности рынка определить было невозможно. Верховной властью (фараоном, королем, императором, султаном) устанавливалась некоторая сумма годового платежа за использование ресурса, который можно было назвать природно-ресурсной рентой.

Рента — однокоренное слово с арендой (рент-ренд) и в точном смысле слова обозначает плату за аренду — арендную плату. Арендатор платит за пользование возобновимым (точнее, не исчерпывающимся) ресурсом (квартирой, складским помещением, землей). При этом объект поддерживается в неизменном состоянии, насколько это позволяют природные условия и свойства объекта аренды (физический износ объекта, не зависящий от арендатора, здесь в расчет не берется).

Другое дело — разработка месторождения, при которой ресурс планомерно исчерпывается. Через 5, 10... 20 лет от месторождения остается пустое место с неизвлекаемыми остатками полезного ископаемого. В современных условиях добываемый ресурс строго контролируется инструментальными (в том числе дистанционными) методами. Платеж за него — уже не рента. Можно ли плату за изъятие из недр ресурса назвать налогом? Назвать, конечно, можно, но ставки налогов определяются налоговой политикой государства (вспомним, как совсем недавно подоходный налог с прогрессивной ставкой простым указом Президента был заменен налогом с фиксированной ставкой 13 %). Ставки налогов напрямую не связаны с экономикой, с конъюнктурой рынка.

Для ясности рассмотрим не горнодобывающие промышленные предприятия. Все они на входе покупают некоторый ресурс (ресурсы). Швейные фабрики покупают ткань, ткацкие фабрики — пряжу, прядильные — хлопок, шерсть. В этой цепочке, рассмотренной в обратном порядке, каждое изделие предыдущего предприятия является ресурсом для следующего, и к этому ресурсу в каждом звене цепочки добавляется некоторая добавленная стоимость, которая, кстати, облагается налогом. Где начинается и где кончается цепочка товарно-денежных (рыночных) отношений? Завершается она конечным потребителем, который использует изделие. Начало цепочки можно найти, а можно и не найти, потому что во многих случаях начала как бы нет.

Напротив, в отраслях с использованием минерального сырья начало обозначается совершенно четко. В существующей трактовке «первый» товар появляется в результате деятельности горно-добывающего предприятия. Оно не покупает ресурс, из которого «изготавливается» этот товар (другие ресур- сы, необходимые для добычи, не в счет). Это приводит к ряду отрицательных последствий. Например, попробуйте определить в этом случае добавленную стоимость, которая в норме равна разности стоимостей конечного продукта и используемых ресурсов: ведь последние вовсе не были куплены — за них взяли налог!

Чтобы все стало на свои места, к началу этой цепочки необходимо добавить еще одно, стартовое, звено: государство, в собственности которого изначально находится минеральное сырье в недрах, созданное природой. Между первыми двумя звеньями пока нет рыночных отношений, а государство довольствуется неким налогом. Гораздо эффективнее и справедливее будет, если государство в лице какого-либо утвержденного для этой цели органа (агентства) будет продавать запасы в недрах выемочными блоками, а горнодобывающее предприятие — их покупать, выдавать «на гора», производить первичную переработку, доводя минеральное сырье до рыночных кондиций, и продавать. При такой схеме горнодобывающее предприятие по своему рыночному положению сравняется с предприятиями обрабатывающих отраслей, и ни одна тонна минерального сырья в недрах не будет добыта, пока не совершится акт её купли-продажи по рыночным ценам.

Реализация такой, рыночной, схемы требует решения проблемы цен на запасы полезного ископаемого в недрах, которую с давних пор обсуждают геологи, в том числе и автор этой статьи. Запасы в недрах — товар специфический. Он нестандартен, и каждое месторождение уникально по структуре, горно-техническим и физико-географическим условиям, по свойствам полезного ископаемого. Для него нет мирового рынка и мировых цен. Кроме того, в отличие от других товаров, количество, качество и условия залегания запасов в недрах определены с большими погрешностями, что создает дополнительный риск при разработке. Для такого товара цену можно рассчитать исходя из мировой цены на первый товарный продукт минус издержки на извлечение, первичную переработку и транспортировку из недр минус средняя норма прибыли, минус плата за риск. Приближенно, без некоторых тонкостей и обстоятельств, это выражается формулой

г = См-(Z + N)(1+ R)

Сзн        1+R где СЗН — цена запасов в недрах, СМ — мировая цена минерального сырья данного вида,

Z — издержки производства, транспортировки и реализации,

N — уплачиваемые налоги,

R — нормативная для отрасли рентабельность горно-добывающего предприятия.

Пусть, например, СМ = 1, Z = 0.5 (половина мировой цены на продукт), N = 0.2 (в тех же единицах), R = 0.2 (20 %), тогда

С зн

1 - 0.7 • 1.2

1.2

т. е. цена единицы запасов при такой раскладке составляет 10 % от мировой цены на товарный продукт. Если месторождение экономически очень выгодно, например Z = 0.1 (необходимые затраты очень низки), то

С зн

1 - (0.1 + 0.2) ^ 1.2

= ------------------- ® 0.5 ,

1.2

т. е. цена, по которой государство (если оно правильно поступает) должно продавать запасы в недрах, в пять раз выше.

Борьба со сверхприбылями нефтегазодобывающих предприятий путем установления акцизов и изменения экспортных пошлин — неэффективна, запаздывает по времени; кроме того, она является прямым произволом государства, противоречит принципам рыночной экономики и отнюдь не способствует стабильности предприятий и привлечению капитала в добывающую отрасль.

Замкнем связь между аукционом и куплей-продажей запасов в недрах. Предметом торга на аукционе должна быть рентабельность R , входящая в формулу расчета цены на запасы в недрах: кто согласится на меньшую её величину, тот и победит в аукционе. Подчеркнем, что это не фактическая рентабельность, которую предприятие может увеличивать, снижая издержки Z против проектных (которые должны быть рассчитаны экономическими методами и изложены в условиях к аукциону).

Автор замечаний не столь наивен, чтобы поверить в реальность перехода к рыночным отношениям государства и недропользователя уже в готовящемся законе, но через несколько десятков лет это неизбежно произойдет.

В проекте нового закона много внимания уделено геологической информации. Концепция такова: геологичес- кая информация принадлежит (находится в собственности) тому, кто затратил средства на её получение, т.е. финансировал работы по геологическому (в широком смысле) изучению недр. На первый взгляд это правильная концепция. Однако рассмотрим вопрос подробнее. Для какой цели и кому нужна геологическая информация?

• 1.    Научно-исследовательским учреждениям она нужна для развития геологической науки. Платность пользования геологической информацией нанесет здесь несомненный вред. Денег на покупку её наука не имеет. Если покупать информацию для научного анализа, значит, придется продавать результаты такого анализа. Тогда наука станет закрытой и погибнет.

• 2.    Производственно-геологическим организациям, которые уже выполняют регионально-геологические работы или геологическое изучение (поиски и оценку месторождений). Они делают все это по государственному контракту (на конкурсной основе). Им государство обязано предоставить всю информацию, необходимую для проведения работ. Ограничения здесь бессмысленны.

• 3.    Производственно-геологическим организациям, только собирающимся проводить работы (как в п. 2) за свой счет с целью продать полученную ими информацию государству (никто другой её не купит). Думается, что таких любителей, рискующих пойти на большие расходы без гарантии последующей выгодной продажи информации государству, вероятно, не найдется. Практику такой организации работ не стоит даже предусматривать в законе.

• 4.    Организациям как в п. 3, обслуживающим законных недропользователей (разработчиков месторождений) для их нужд за их счет (эксплуатационная разведка и доразведка месторождений). Такая информация касается только конкретного участка недр и представляет интерес только для этого недропользователя.

При переуступке прав на разработку, прежний недропользователь будет заинтересован в передаче геологической информации претенденту, чтобы переуступка состоялась. Недропользователь, занимающийся разработкой месторождений, все равно обязан предоставлять государству всю получаемую информацию по участку недр, чтобы государство в лице геологического контроля и горного надзора имело возможность контролировать выполнение условий договора.

Если конкуренты (другие недропользователи) будут располагать информацией по «чужому» участку недр, они никак не могут повлиять в худшую сторону на эффективность работы на этом чужом участке. Зарубежная (в Канаде, например) практика такова, что после временной (оперативной, годовой) задержки вся информация безвозмездно передается государству. После отработки месторождения информация о нем интересует разве что науку. Остаётся рассмотреть многочисленные в последнее время возникшие фирмы и фирмочки, специализирующиеся на обработке геологической информации и инженерно-консалтинговых услугах. Заказчики снабжают их первичной информацией, подлежащей обработке. Чем большей информацией эти фирмочки будут обладать, тем лучше будут выполнять свои функции. Закрытие информации от свободного доступа переквалифицирует их в спекулянтов информацией.

Все изложенное не относится к технологическим, конструкционным и организационным секретам производства, которые геологической информацией, собственно, и не являются. К тому же большая часть их защищена патентами.

В предыдущих законах конкурсность в предоставлении права пользования осуществлялась путем проведения конкурсов, хотя декларировалась система «конкурс (аукцион)». В проекте нового закона право на разведку и разработку предоставляется только через аукцион. Конкурс предусмотрен для предоставления прав на «региональное геологическое изучение» и «геологическое изучение». Это на наш взгляд неверно. Во многих сложных случаях и на право разработки лучше проводить конкурсы. В любом случае в новом законе необходимо дать определения, что есть конкурс, что — аукцион. Ведь в применении к праву пользования недрами тот же открытый аукцион совсем не то, что аукцион по продаже картин (или подержанного имущества). «Наш» аукцион (или конкурс) сопровождается большим числом специальных условий и правил контроля их выполнения. Необходимо дать определение этих понятий (аукцион, конкурс), как говорят юристы, «для целей настоящего закона», а также дополнить проект описанием схемы конкурса, как это сделано для аукциона.

Ни в предыдущих редакциях, ни в проекте нового закона «О недрах» нет ясной антимонопольной концепции.

Между тем ещё в законах царской России было записано, что один горнопромышленник имеет право получить «не более 4 квадратных верст в пределах одного горного округа».

Государство уже становится заложником крупных добывающих компаний. В новом проекте необходимо предусмотреть предельное количество (долю) запасов (ресурсов), контролируемых одной компанией, предельные объемы добычи, предельные объемы (долю) экспортных поставок — по каждому субъекту Российской Федерации. Кстати, горных округов в царской России было примерно столько же (56), сколько у нас субъектов.

Нонсенсом видится большой раздел проекта закона, посвященный параллельному сосуществованию двух оснований права пользования недрами: прежнего — лицензии и нового — договора, с различным объемом прав. Спрашивается, что теряет государство или недропользователь, если в новом законе предписать перерегистрацию права и заменить лицензию договором (который, кстати, и прежде имелся и был «неотъемлемой частью лицензии»!) на прежних условиях.

Если бы по новому закону права прежних недропользователей урезались, тогда законодатели столкнулись бы с серьезными проблемами, а в случае их расширения (кто же откажется!) никаких проблем не должно быть.

Включение в проект закона целой главы с 8 статьями на 8 страницах (8 % текста закона!) заставляет предполагать о существовании неких особых соображений на это, не сообщаемых ни законодателям, ни недропользователям.

Наконец, последнее из самого существенного. Предыдущая практика управления недропользованием выработала «принцип двух ключей» в принятии решений. Он зарекомендовал себя как вполне приемлемый механизм децентрализации (федерализации) управления (мы ведь по конституции федерация, а не унитарное государство) при сохранении единого центрального начала. В новом проекте этот принцип исчез. Распределение платежей за недра между местными, региональными и государственным бюджетам также исчезло. Хорошо это или плохо — покажет время. Вероятнее всего, это плохо.

Автор признателен депутату Верховного Совета Коми АССР последнего созыва, д. г.-м. н. fl. Э. fiдовичу за полезные редакционные замечания.