Законодательная политика: общетеоретический аспект

Законотворчество выступает в нашей стране основной формой правотворчества, направленной на создание принципиально новой национальной системы законодательства. В узком смысле под законодательством понимается совокупность законов, в широком – вся система нормативных правовых актов (включая подзаконные акты). В последние годы в научной литературе доминирует именно широкая трактовка. Термин «законотворчество», понимаемый как деятельность по созданию и изменению законодательства в широком смысле, совпадает (применительно к российским условиям) с термином «правотворчество». Вообще говоря, это разные понятия. Последний термин значительно шире, поскольку такая правотворческая деятельность, как создание прецедентов или санкционирование обычаев, не может быть названа законотворческой.

М.Н. Марченко, например, справедливо обращает внимание на то, что законотворчество представляет разновидность правотворчества1. Действительно, если закон является одним из видов, пусть основным видом, нормативных правовых актов, то создание законов, то есть законотворчество, выступает одним из видов правотворчества, в результате которого возникают, изменяются и прекращают свое действие законы. А поскольку к закону предъявляются более высокие юридические требования (он регулирует более значимые общественные отношения, чем иные правовые акты, и обладает высшей юридической силой), ему не должны противоречить все другие нормативные правовые акты. Естественно, складывается положение, согласно которому законотворчество – самостоятельная, более сложная юридическая деятельность по созданию нормативных правовых актов, которая осуществляется в особой процессуальной процедуре, регламент которой определяется специальным за-конодательством2.

В соответствии с действующей Конституцией РФ (ст. 76) и сложившимся конституционным порядком закон является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений. Только закон способен обеспечить эффективную реализацию государственной политики, ее преемственность, придать ей стратегический и долговременный характер. Именно законы, содержащие нормы общего характера, призваны составить фундамент правопорядка в российском обществе, регулировать наиболее значимые и важные общественные отношения в государстве.

В то же время, анализируя различные точки зрения, следует отметить, что ряд авторов вообще не выделяет законодательную политику как отдельное самостоятельное явление политико-правовой действительности. Например, В.В. Трофимов не дает понятия законодательной политики, а говорит о законодательной деятельности как о форме реализации правотворческой политики3. Тем не менее, на наш взгляд, следует рассматривать политику в сфере законотворчества в качестве важнейшей разновидности правотворческой политики государства.

• е) стабильность, предсказуемость, долгосрочный характер; ж) преемственность политического курса⁷.

Однако сегодня законодательная политика не отвечает перечисленным требованиям. Несовершенство юридической техники, низкая профессиональная квалификация разработчиков законопроектов, приоритет узковедомственных и частных интересов, нерегулируемый лоббизм нередко приводят к тому, что многие законопроекты готовятся, рассматриваются и принимаются в «хаотичном порядке» и сразу после своего вступления в силу требуют срочных изменений. В целях преодоления подобного рода явлений правовая политика призвана вырабатывать меры по совершенствованию процедуры подготовки, рассмотрения и принятия законопроектов8. Успешность этой деятельности, в свою очередь, зависит от эффективности использования инструментов законодательной политики как важнейшей разновидности правотворческой политики в сфере формирования позитивного права. Это подтверждается мыслью М.Ю. Спирина, который полагает, что законодательная политика, устанавливающая основные принципы, направления, задачи, которым должно соответствовать право, находит свое выражение в решениях по существу и в решениях технического порядка, закрепляется в специфической форме правил поведения, имеющих значение позитивного права9.

Законодательная политика, по мнению Н.И. Матузова, безусловно, интегрируется в государственно-правовую политику России, основополагающая задача которой – построение правового государства10. Такая политика, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни11.

В то же время в связи с появлением в обществе групп населения, каждая из которых оценивает реальность со своей собственной точки зрения, не так просто определить, какими должны быть социальные цели и средства их достижения; как этими группами будет воспринят закон или иной нормативный правовой акт. Практически любая попытка с помощью закона решить ту или иную социальную проблему представляет собой медаль, имеющую оборотную сторону12. Государство должно нести ответственность за проведение любого социального эксперимента и быть подконтрольно в осуществлении своей политики гражданскому обществу. Поэтому совершенствование механизма согласования воли государства и народа при формировании законотворческих решений является, на наш взгляд, одной из важнейших задач законодательной политики.