Законодательное регулирование отношений в сфере медицины и здравоохранения субъектами Российской Федерации (на примере субъектов Приволжского федерального округа)

Законодательное регулирование вопросов медицины и охраны здоровья граждан — одно из приоритетных направлений государственной политики в современной России. И это не случайно, ибо жизнь и здоровье — высшие блага человека.

По справедливому замечанию ученых, «реальная правовая регламентация медицинской деятельности в нашей стране весьма длительное время отсутствовала... законодательство о здравоохранении носило чисто декларативный характер, а правила оказа ния медицинской помощи содержались в не подлежащих публикации ведомственных актах. Последствия этого сейчас общеизвестны — пациенты были совершенно бесправны, а врачи достоверно не представляли круг своих прав и обязанностей и границы, за которой наступает ответственность» [3, с. 16].

Современное медицинское законодательство представлено системой законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, взаимодействующих и регламентирующих

общественные отношения в сфере медицины и здравоохранения. По мнению некоторых авторов, такие акты составляют самостоятельную отрасль российского законодательства благодаря комплексности [см., например: 2, с. 24; 4, с. 36], о чем свидетельствуют особенности предмета и метода регулирования по вопросам медицины и здравоохранения.

На наш взгляд, такой подход неприемлем. И вот почему. Конечно, можно вести речь о специфике отношений в указанной сфере, которая предопределена их содержанием. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что их регулирование осуществляется в недостаточном объеме, многие положения нормативных документов имеют общий характер и даже грешат пробелами (причем в немалом количестве). Для отрасли законодательства это недопустимо. Круг законодательно регулируемых отношений в медицине и здравоохранении также четко не выявлен (обычно в их числе называют отношения в связи с оказанием медицинской помощи, лекарственным обеспечением, санитарно-эпидемиологическим благополучием населения и т. л.).

Что касается метода правового регулирования названных сфер, то можно вести речь только о комбинировании приемов и способов, присущих административному, гражданскому праву и праву социального обеспечения, т. е. говорить о «собственном» методе неправомерно.

Таким образом, целесообразнее признать их комплексным институтом законодательства, в рамках которого обособились (или уже близки к это- 118

му) следующие группы отношений (субинституты): а) управление в сфере медицины и здравоохранения; б) медицинское страхование; в) организация и деятельность медицинских учреждений; г) лечебно-профилактическая помощь населению (скорая медицинская помощь; наркологическая помощь; психиатрическая помощь; трансплантация органов человека; донорство; протезно-ортопедическая помощь; планирование семьи и регулирование репродуктивной функции человека; охрана здоровья матери и ребенка); д) обеспечение населения медикаментами, лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; е) оказание медицинской помощи отдельным категориям населения; ж) медицинская документация; з) частная медицинская практика; и) предоставление платных медицинских услуг; к) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; л) медицинская экспертиза и медицинское освидетельствование; м) санаторно-курортное лечение.

В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения является предметом совместного ведения России и субъектов Федерации. В исключительном ведении России находятся вопросы охраны здоровья граждан, которые связаны с производством и порядком использования наркотических средств и ядовитых веществ (п. «м» ст. 71), а также установление основ федеральной политики и реализация федеральных программ в области социального развития (п. «е» ст. 71).

Следовательно, правовую основу регулирования вопросов медицины и здравоохранения составляют именно законы России — Конституция Российской Федерации, Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487 — 1, специальные федеральные законы, непосредственно регулирующие важнейшие направления в этой сфере (Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. № 1499 — 1, Закон РФ «О трансплантации органов и (или) тканей человека» от 22 декабря 1992 г. № 4180 — 1, Закон РФ «О донорстве крови и ее компонентов» от 9 июня 1993 г. № 5142 — 1, Федеральный закон «О лекарственных средствах» от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ и др.).

Однако согласно ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения и вне предметов ведения России субъекты РФ вправе осуществлять законодательную деятельность. Поэтому значительный объем законодательной деятельности в рассматриваемой сфере приходится на субъекты, которые получили возможность для активного правотворчества. (Сегодня на этом уровне только в субъектах, входящих в Приволжский федеральный округ, принято около 100 законодательных актов.) При этом соответствующее «наполнение» (набор нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретную группу отношений и находящихся в системном единстве) является прерогативой субъекта Федерации, но с учетом состава и форм актов отраслевого законодательства, устанавливаемых федеральным законом {см. подробнее: 1, с. 284 — 285).

В большинстве субъектов Приволжского федерального округа вопросы медицины и здравоохранения регламентируются актами общего характера, предмет регулирования которых схож с предметом регулирования Основ законодательства об охране здоровья граждан, что отражено и в названии (либо «о здравоохранении», либо «об охране здоровья»). Данного рода акты имеются в Республике Татарстан (например, Закон Республики Татарстан «Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан» от 18 июня 1998 г. № 1659), Республике Мордовия (Закон Республики Мордовия «О здравоохранении в Республике Мордовия» от 20 февраля 2006 г. № 10-3), Чувашской Республике (Закон Чувашской Республики «Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике» от 24 ноября 2004 г. № 53) и др.

Такая практика заслуживает одобрения, поскольку позволяет учитывать особенности социального, экономического, политического, культурного развития конкретного региона. При отсутствии же специальных законов субъектов область охраны здоровья граждан подчиняется федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов РФ. Поэтому ситуацию, при которой в субъекте отсутствует общий закон о здравоохранении, предмет регулирования которого практически совпадает с предметом регулирования Основ законодательства, на наш взгляд, не следует считать негативной.

Почти в трети субъектов Приволжского федерального округа приняты акты, дополняющие общие законы о здравоохранении, имеющие аналог в федеральном законодательстве (о санитарно-эпидемиологическом благополучии, о лекарствах и др.). Так, в Республике Башкортостан действует Закон Республики Башкортостан «О предупреждении распространения на территории Республики Башкортостан заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 21 декабря 1998 г. № 209-3, б Республике Татарстан — Закон Республики Татарстан «О медицинском страховании граждан в Республике Татарстан» от 20 октября 1993 г. № 1991 — ХХП и т. д.

В отдельных субъектах приняты акты, дополняющие общие положения о здравоохранении, но не имеющие аналогов в федеральном законодательстве (о целительстве (народной медицине), о питьевой воде и т. п.). Примерами служат Закон Республики Башкортостан «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней человека в Республике Башкортостан» от 19 марта 1999 г. № 226-3, закон Саратовской области «О народной (альтернативной) медицине» от 19 декабря 1996 г.

Лишь несколько субъектов Приволжского федерального округа имеют акты в сфере социальной защиты субъектов медицинских отношений, определяющие особенности экономической политики по отношению к медицинским учреждениям, медперсоналу, пациентам. Например, в Пензенской области действует Закон «Об обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области, протезно-ортопедическими изделиями» от 20 сентября 2005 г. № 861-ЗПО, в Самар ской области — закон «О частной медицинской деятельности в Самарской области» от 14 февраля 2000 г. № 2*ГД, в Саратовской области — законы Саратовской области «О правах пациента» от 14 апреля 1997 г. № 21-ЗСО, «Об обеспечении полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех ■ лет» от 26 декабря 2005 г. № 140-ЗСО и др.

В ряде субъектов России законы о здравоохранении вообще . отсутствуют. Таково положение дел в Ульяновской области. Фрагментарность правового регулирования вопросов медицины и здравоохранения характерна для Чувашской Республики, Кировской, Нижегородской, Пензенской, Самарской областей, законодательные органы государственной власти которых до недавнего времени не уделяли должного внимания их законодательному упорядочению.

Одной из последних новелл в правовом регулировании рассматриваемой группы отношений является принятие законов Чувашской Республики «Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике» от 24 ноября 2004 г. № 53, Кировской области «Об охране здоровья граждан в Кировской области» от 3 ноября 2005 г. № 369-30, Республики Мордовия «О здравоохранении в Республике Мордовия» от 20 февраля 2006 г. № 10-3. По всей видимости, данными субъектами в ближайшее время будут урегулированы не только общие, но и специальные отношения.

Сейчас на общефедеральном уровне реализуется несколько программ в области здравоохранения. Помимо учас-

ВЕСТНИК Мордовского университета | 2006 | № тин в этом процессе органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать региональные целевые программы по следующим основным направлениям (в соответствии с открытым перечнем ст. 5 и 6 Основ): 1) развитию здравоохранения; 2) профилактике заболеваний; 3) оказанию медицинской помощи; 4) медицинскому образованию населения.

Целевые программы по охране здоровья утверждены в большинстве субъектов России. Правда, в ряде случаев региональными программами подменяется принятие законов, являющихся основой нормативного правового регулирования (например, это законы Республики Марий Эл «О республиканской целевой программе “О совершенствовании службы скорой медицинской помощи в Республике Марий Эл на 2003 — 2007 гг.”» от 18 октября 2002 г. № 24-3, «О республиканской целевой программе “Неотложные меры борьбы с туберкуле-3UM t> Г ССПJ UdiniXC ITiaprin ^efl IACJ. 2005 — 2009 гг.7’» от 30 декабря 2004 г. № 65-3, «О республиканской целевой программе “Здоровый ребенок" на 2005 — 2006 гг.» от 5 марта 2005 г. № 7-3; законы Нижегородской области «Об утверждении областной целевой программы “Неотложные меры борьбы с туберкулезом в Нижегородской области" на 2005 — 2009 гг.» от 7 июня 2005 г. № 71-3, «О профилактике наркомании и токсикомании» от 28 марта 2002 г. № 16-3, «О мерах социальной поддержки граждан, страдающих социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих» от 8 сентября 2005 г. № 121-3 и др.). В результате доминируют законодательные нормы временного характера, что снижает эффективность правового регулирования.

Однако у данной практики есть и позитивные моменты. Региональные программы позволяют регламентировать отдельные специфичные для региона мероприятия в сфере здравоохранения и иметь гарантированные дополнительные средства для их выполнения.

Сегодня не только республики (как это следует из сравнительного анализа ст. 5 и 6 Основ), но и иные субъекты РФ, а также органы местного самоуправления утверждают программы обязательного медицинского страхования граждан. Можно говорить, что складывается особый «уровень» медицинского законодательства — законы, издаваемые органами местного самоуправления. Несомненно, отношения по охране здоровья граждан тех или иных населенных пунктов ввиду их специфики необходимо урегулировать. Но решения органов местного самоуправления не должны иметь форму закона. А между тем в Кирове, например, действует 11 целевых программ, утвержденных законами городской Думы.

В связи с этим заслуживает внимания тот факт, что во избежание различного рода коллизий при реализации полномочий в сфере медицины и здравоохранения органами власти самого субъекта и муниципалитетами в отдельных субъектах принимаются законы о разграничении и(или) перераспределении полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и местного само- управления (например, Закон Республики Мордовия «О наделении органов местного самоуправления городского округа государственными полномочиями по оказанию специализированной медицинской помощи» от 28 ноября 2005 г. № 85-3).

В ряде субъектов России в сфере здравоохранения действуют кодифицированные акты, в частности в Республике Башкортостан Кодекс об охране здоровья граждан от 5 ноября 1993 г. № ВС-21/21. Он достаточно корректен с точки зрения главных требований юридической техники. Имея в структуре только 69 статей, кодекс устанавливает основы нормативного регулирования практически во всех областях медицины и здравоохранения: формулирует понятие охраны и основные принципы здоровья граждан; закрепляет задачи законодательства Республики Башкортостан в сфере охраны здоровья граждан; разграничивает полномочия органов государственной власти Республики Башкортостан и органов местного самоуправления в области охраны здоровья граждан; определяет систему организации охраны здоровья граждан в республике, основные права граждан в области охраны здоровья, в том числе права отдельных групп населения (беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих и др.); устанавливает гарантии по осуществлению медико-социальной помощи гражданам; определяет порядок и условия проведения медицинской экспертизы; регламентирует права и социальную поддержку медицинских и фармацевтических работников, ответ ственность за причинение вреда; провозглашает принципы международного сотрудничества. Особый акцент сделан на правах пациента, медицинской деятельности по планированию семьи и регулированию репродуктивной функции человека.

Положения кодекса получают дальнейшее развитие в других законодательных актах Республики Башкортостан, касающихся отношений в ходе иммунопрофилактики инфекционных болезней человека в республике; предупреждения распространения на ее территории заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции); медицинского страхования граждан; предупреждения распространения туберкулеза; социальной поддержки инвалидов; донорства крови и ее компонентов; частной медицинской деятельности и др. (всего более 10).

Пожалуй, это единственный субъект Приволжского федерального округа, в котором комплексно решен рассматриваемый вопрос.

Таким образом, комплексный институт законодательства о медицине и здравоохранении имеет различный уровень нормативной регламентации в субъектах Федерации. Как оказалось, поле деятельности органов власти субъектов по совершенствованию медицинского законодательства довольно широко и включает повышение качества региональных законов, пересмотр действующего законодательства ввиду изменением норм общефедерального уровня, изучение положительного законотворческого опыта других субъектов РФ.