Законодательные основы развития института должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации

3st year student Russian Presidential Academy of National Economy and

Public Administration, Kirov

LEGISLATIVE FRAMEWORK FOR THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF LOCAL GOVERNMENT OFFICIALS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Anno ہ tati ہ on: the deve ہ lop ہ ent and func ہ tion ہ ing of loca ہ l self-gove ہ rnme ہ nt bodies in mode ہ rn society and the stat ہ e are the most impo ہ rtan ہ t direction of deve ہ lop ہ ent of mode ہ rn Russian stat ہ ehoo ہ d. Improving the effi ہ cien ہ cy of loca ہ l self-gove ہ rnme ہ nt bodies is the main cond ہ itio ہ n for the stab ہ ilit ہ y of the stat ہ e as a whol ہ e. Understanding and solv ہ ing the prob ہ lems of loca ہ l life, the part ہ icip ہ atio ہ n of citi ہ zens in this area, whil ہ e respecting lega ہ l norms and main ہ tain ہ ing a bala ہ nce of stat ہ e and loca ہ l interests, can lay a soli ہ d Foundation for civi ہ l harmony and deve ہ lop ہ ent of the stat ہ e as a whol ہ e.

Key word ہ s: Local self-gove ہ rnme ہ nt, officials, loca ہ l self-gove ہ rnme ہ nt bodies, muni ہ cipa ہ l service, loca ہ l self-gove ہ rnme ہ nt administration.

Формہировہание института должہностہных лиц местہного самоуправления в Россہии развивается протہиворہечивہо, так как сущеہствуہет ряд совоہкупнہых проблем социہальнہого, правового и эконہомичہескоہго характера. Инстہитутہы должностных лиц местہного самоуправления предہставہляют собой ту спецہифичہескуہю "ветвь власہти", которая учасہтвуеہт в укреہпленہии государственной власہти при этом, учитہывая интересы насеہлениہя, делая ее эффеہктивہной и гибкہой структурой.

Мест ہ ное самоуправление в совр ہ емен ہ ной России-слож ہ ное многомерное соци ہ альн ہ ое явление, это мног ہ озна ہ чное понятие, кото ہ рое нельзя опре ہ дели ہ ть одним выра ہ жени ہ ем. Осуществление мест ہ ного самоуправления нево ہ змож ہ но без функ ہ цион ہ иров ہ ания специально упол ہ номо ہ ченн ہ ых органов, кото ہ рым население муни ہ ципа ہ льно ہ го образования деле ہ гиру ہ ет право реша ہ ть местные вопр ہ осы на терр ہ итор ہ ии данного муни ہ ципа ہ льно ہ го образования.

Орга ہ ны местного само ہ упра ہ влен ہ ия - это орга ہ ны самоуправляющихся терр ہ итор ہ иаль ہ ных сообществ, кото ہ рыми они форм ہ ирую ہ тся и пере ہ д которыми они несу ہ т ответственность за надл ہ ежащ ہ ее осуществление свои ہ х полномочий. Им прин ہ адле ہ жит особое мест ہ о в демо ہ крат ہ ичес ہ кой системе упра ہ влен ہ ия обществом и госу ہ дарс ہ твом.

Местное само ہ упра ہ влен ہ ие-важная част ہ ь механизма упра ہ влен ہ ия, позволяющая опти ہ маль ہ но сочетать прав ہ а и инте ہ ресы человека с суще ہ ству ہ ющим ہ и интересами всех уров ہ ней власти. Укре ہ пляя основные поло ہ жени ہ я народовластия, созд ہ авая благоприятные усло ہ вия для жизн ہ и и разв ہ ития народа, мест ہ ное самоуправление стаб ہ илиз ہ ируе ہ т политические сист ہ емы на мест ہ ном уровне. Благ ہ одар ہ я хорошо функ ہ цион ہ ирую ہ щей местной влас ہ ти, укрепляется госу ہ дарс ہ твен ہ ная власть и цело ہ стно ہ сть России.

Знач ہ имым этапом форм ہ иров ہ ания местного само ہ упра ہ влен ہ ия и функ ہ цион ہ иров ہ ания органов мест ہ ного самоуправления, было прин ہ ятие Федерального зако ہ на N 131-ФЗ от 06.10.2003 года. Данн ہ ый закон дает, боле ہ е развернутое поня ہ тие должностного лица и выбо ہ рног ہ о должностного лица. Так в соот ہ ветс ہ твии с данн ہ ым законом:

• -    долж ہ ност ہ ное лицо мест ہ ного самоуправления - выбо ہ рное либо закл ہ ючив ہ шее контракт (труд ہ овой договор) лицо, наде ہ ленн ہ ое исполнительно-расп ہ оряд ہ ител ہ ьным ہ и полномочиями по реше ہ нию вопросов мест ہ ного значения и (или) по орга ہ низа ہ ции деятельности орга ہ на местного само ہ упра ہ влен ہ ия;

• -    выборное долж ہ ност ہ ное лицо мест ہ ного самоуправления -долж ہ ност ہ ное лицо мест ہ ного самоуправления, изби ہ раем ہ ое на осно ہ ве всеобщего равн ہ ого и прям ہ ого избирательного прав ہ а при тайн ہ ом голосовании на муни ہ ципа ہ льны ہ х выборах, либо пред ہ став ہ ител ہ ьным органом муни ہ ципа ہ льно ہ го образования из свое ہ го состава, либо пред ہ став ہ ител ہ ьным органом муни ہ ципа ہ льно ہ го образования из числ ہ а кандидатов, пред ہ став ہ ленн ہ ых конкурсной коми ہ ссие ہ й по резу ہ льта ہ там конкурса, либо на сход ہ е граждан, осущ ہ еств ہ ляющ ہ ем полномочия пред ہ став ہ ител ہ ьног ہ о органа муни ہ ципа ہ льно ہ го образования, и наде ہ ленн ہ ое собственными полн ہ омоч ہ иями по реше ہ нию вопросов мест ہ ного значения;

Муни ہ ципа ہ льна ہ я служба - это проф ہ есси ہ онал ہ ьная деятельность по испо ہ лнен ہ ию полномочий муни ہ ципа ہ льно ہ й должности, не явля ہ ющей ہ ся выборной, на пост ہ оянн ہ ой основе в орга ہ нах местного само ہ упра ہ влен ہ ия, финансируемая за счет сред ہ ств местного бюдж ہ ета. Соответственно, лица, осущ ہ еств ہ ляющ ہ ие постоянную служ ہ бу на долж ہ ност ہ ях в орга ہ нах местного само ہ упра ہ влен ہ ия, являются муни ہ ципа ہ льны ہ ми служащими.

Прав ہ овое регулирование муни ہ ципа ہ льно ہ й службы осущ ہ еств ہ ляет ہ ся на госу ہ дарс ہ твен ہ ном уровне влас ہ ти.

В наст ہ ояще ہ е время прав ہ овую основу муни ہ ципа ہ льно ہ й службы сост ہ авля ہ ют следующие норм ہ атив ہ но-правовые акты:

• 1)     Конституция РФ;

• 2)    Феде ہ раль ہ ный закон от т 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общи ہ х принципах орга ہ низа ہ ции местного само ہ упра ہ влен ہ ия в Росс ہ ийск ہ ой Федерации;

• 3)     Федеральный закон от 2 март ہ а 2007 г. N 25-ФЗ "О муни ہ ципа ہ льно ہ й службе в Росс ہ ийск ہ ой Федерации";

• 4)    зако ہ ны субъектов РФ;

• 5)    муни ہ ципа ہ льны ہ е правовые акты: уста ہ вы муниципальных обра ہ зова ہ ний, решения пред ہ став ہ ител ہ ьных органов мест ہ ного самоуправления.

Долж ہ ност ہ и муниципальной служ ہ бы устанавливаются в соот ہ ветс ہ твии с реес ہ тром должностей муни ہ ципа ہ льно ہ й службы в субъ ہ екте Российской Феде ہ раци ہ и.

Реестр долж ہ ност ہ ей муниципальной служ ہ бы представляет собо ہ й перечень (спис ہ ок) наименований долж ہ ност ہ ей, распределенных по груп ہ пам должностей в орга ہ нах местного само ہ упра ہ влен ہ ия и пред ہ назн ہ ачен для уста ہ новл ہ ения порядка учре ہ жден ہ ия должностей муни ہ ципа ہ льно ہ й службы орга ہ нами местного само ہ упра ہ влен ہ ия. Правовой стат ہ ус должности муни ہ ципа ہ льно ہ й службы возн ہ икае ہ т с даты вклю ہ чени ہ я ее в реес ہ тр.

Для прав ہ ильн ہ ого функционирования орга ہ нов местного само ہ упра ہ влен ہ ия необходимым усло ہ вием является их наде ہ лени ہ е собственными полн ہ омоч ہ иями по реше ہ нию вопросов мест ہ ного значения. Под полн ہ омоч ہ иями органов мест ہ ного самоуправления пони ہ мают закрепленный норм ہ ами муниципального за орга ہ нами и долж ہ ност ہ ными лицами мест ہ ного самоуправления комп ہ лекс прав и обяз ہ анно ہ стей, необходимых для реше ہ ния вопросов мест ہ ного значения на терр ہ итор ہ ии муниципального обра ہ зова ہ ния.

Полномочия явля ہ ются составной част ہ ью понятия "комп ہ етен ہ ция", включающего такж ہ е предметы веде ہ ния. Понятие "полн ہ омоч ہ ия" также тесн ہ о связано с поня ہ тием "вопросы мест ہ ного значения", кото ہ рые затрагивают вопр ہ осы непосредственного обес ہ печения жизнедеятельности насе ہ лени ہ я муниципального обра ہ зова ہ ния.

Органы мест ہ ного самоуправления обла ہ дают собственными полн ہ омоч ہ иями по реше ہ нию вопросов мест ہ ного значения и испо ہ лнен ہ ию отдельных пере ہ данн ہ ых государственных полн ہ омоч ہ ий.

В соот ہ ветс ہ твии с 131-ФЗ стру ہ ктур ہ а органов мест ہ ного самоуправления може ہ т состоять из обяз ہ ател ہ ьной и необ ہ язат ہ ельн ہ ой части. Зако ہ н 2003 года изме ہ нил объем обяз ہ ател ہ ьной структуры орга ہ нов местного само ہ упра ہ влен ہ ия, данным зако ہ ном, введен прин ہ цип разделения орга ہ нов власти на мест ہ ном уровне. В силу этог ہ о принципа в стру ہ ктур ہ е обязательно нали ہ чие: представительного орга ہ на муниципального обра ہ зова ہ ния, главы муни ہ ципа ہ льно ہ го образования и мест ہ ной администрации. Для сель ہ ских поселений (как прав ہ ило, малочисленных) пред ہ усма ہ трив ہ аетс ہ я возможность совм ہ ещен ہ ия функций глав ہ ы муниципального обра ہ зова ہ ния, главы испо ہ лнит ہ ельн ہ о-распорядительного орга ہ на и пред ہ седа ہ теля представительного орга ہ на муниципального обра ہ зова ہ ния, которые позв ہ оляю ہ т экономить сред ہ ства местного бюдж ہ ета на соде ہ ржан ہ ие аппарата. Така ہ я структура муни ہ ципа ہ льно ہ го образования, долж ہ на быть закр ہ епле ہ на в уста ہ ве муниципалитета.

Орга ہ ны местного само ہ упра ہ влен ہ ия выделены из сист ہ емы органов госу ہ дарс ہ твен ہ ной власти, но они само ہ стоя ہ тель ہ ны лишь в пред ہ елах полномочий, опре ہ деле ہ нных органами госу ہ дарс ہ твен ہ ной власти; они нахо ہ дятс ہ я в сист ہ еме государственно-влас ہ тных отношений; дейс ہ твую ہ т в русл ہ е единой госу ہ дарс ہ твен ہ ной политики; могу ہ т наделяться отде ہ льны ہ ми государственными полн ہ омоч ہ иями. Как и всяк ہ ая публичная влас ہ ть, органы мест ہ ного самоуправления имею ہ т общую экон ہ омич ہ еску ہ ю и орга ہ низа ہ цион ہ но-правовую осно ہ ву с орга ہ нами государственной влас ہ ти: у них общи ہ й источник влас ہ ти - народ, те же прин ہ ципы избирательной сист ہ емы, те же меха ہ низм ہ ы принятия реше ہ ний, та же обяз ہ ател ہ ьнос ہ ть их испо ہ лнен ہ ия, а такж ہ е сходные форм ہ ы и мето ہ ды деятельности.

Учас ہ тие органов госу ہ дарс ہ твен ہ ной власти и их долж ہ ност ہ ных лиц в форм ہ иров ہ ании органов мест ہ ного самоуправления допу ہ скае ہ тся только по вопр ہ осам назначении на долж ہ ност ہ ь и осво ہ божд ہ ении от долж ہ ност ہ и главы мест ہ ной администрации в соот ہ ветс ہ твии со стат ہ ьей 37 131-ФЗ.

В кажд ہ ом муниципальном обра ہ зова ہ нии уставом муни ہ ципа ہ льно ہ го образования долж ہ на быть пред ہ усмо ہ трен ہ а должность глав ہ ы муниципального обра ہ зова ہ ния в каче ہ стве обязательной долж ہ ност ہ и. Глава муни ہ ципа ہ льно ہ го образования явля ہ ется высшим долж ہ ност ہ ным лицом, обла ہ дает собственными полн ہ омоч ہ иями, которые долж ہ ны быть закр ہ епле ہ ны в уста ہ ве муниципального обра ہ зова ہ ния. Глава муни ہ ципа ہ льно ہ го образования не може ہ т одновременно испо ہ лнят ہ ь полномочия пред ہ седа ہ теля представительного орга ہ на муниципального обра ہ зова ہ ния и полн ہ омоч ہ ия главы мест ہ ной администрации (таки ہ м образом, реал ہ изуе ہ тся принцип разд ہ елен ہ ия властей на мест ہ ном уровне).

Финаہнсовہое обеспечение деятہельнہости органов местہного самоуправления осущہествہляетہся исключительно за счет собсہтвенہных доходов местہных бюджетов. Даннہая норма, во-первہых, служит гараہнтиеہй финансово-эконہомичہескоہй независимости от оргаہнов государственной власہти или иных оргаہнизаہций. Во-вторہых, предостерегает от чрезہмернہого расширения числہа органов местہного самоуправления, необہосноہваннہого расширения их штатہов и т.п.

Адми ہ нист ہ раци ہ я местного само ہ упра ہ влен ہ ия является испо ہ лнит ہ ельн ہ о-распорядительным орга ہ ном, возглавляется глав ہ ой администрации на прин ہ ципа ہ х единоначалия. Уста ہ вом муниципального обра ہ зова ہ ния глава наде ہ лен: полномочиями по реше ہ нию вопросов мест ہ ного значения; полн ہ омоч ہ иями для осущ ہ еств ہ лени ہ я отдельных госу ہ дарс ہ твен ہ ных полномочий, пере ہ данн ہ ых органам мест ہ ного самоуправления феде ہ раль ہ ными законами и зако ہ нами субъектов росс ہ ийск ہ ой Федерации.

Феде ہ раль ہ ный закон опре ہ деля ہ ет, какое долж ہ ност ہ ное лицо може ہ т осуществлять полн ہ омоч ہ ия главы мест ہ ной администрации:

• 1)    глав ہ а муниципального обра ہ зова ہ ния, избранный на муни ہ ципа ہ льны ہ х выборах;

• 2)    лицо, назн ہ ачен ہ ное по конт ہ ракт ہ у, заключаемому по резу ہ льта ہ там конкурса.

В уста ہ вах муниципальных обра ہ зова ہ ний могут уста ہ навл ہ иват ہ ься дополнительные треб ہ ован ہ ия к канд ہ идат ہ ам на долж ہ ност ہ ь главы мест ہ ной администрации в том случ ہ ае, если он был назн ہ ачен по конт ہ ракт ہ у. В каче ہ стве дополнительных треб ہ ован ہ ий могут быть огра ہ ниче ہ ния по возр ہ асту (например, до 65 лет), нали ہ чие образования по спец ہ иаль ہ ност ہ и "Государственное и муни ہ ципа ہ льно ہ е управление", соот ہ ветс ہ твую ہ щий опыт рабо ہ ты и т.п.

Треб ہ ован ہ ие о нали ہ чии высшего обра ہ зова ہ ния является обяз ہ ател ہ ьным.

В муни ہ ципа ہ льно ہ м образовании, уста ہ вом которого пред ہ усмо ہ трен ہ о назначение глав ہ ы администрации, буде ہ т наблюдаться неко ہ торо ہ е преобладание пред ہ став ہ ител ہ ьной власти над испо ہ лнит ہ ельн ہ ой властью.

При пров ہ еден ہ ии конкурса на заме ہ щени ہ е должности глав ہ ы местной адми ہ нист ہ раци ہ и достаточно силь ہ ное влияние оказ ہ ываю ہ т органы госу ہ дарс ہ твен ہ ной власти субъ ہ екта РФ, так как в форм ہ иров ہ ании конкурсной коми ہ ссии обязательно пред ہ усма ہ трив ہ аетс ہ я наличие пред ہ став ہ ител ہ ей законодательного орга ہ на субъекта РФ. С одно ہ й стороны, тако ہ е участие орга ہ нов государственной влас ہ ти субъекта РФ в осущ ہ еств ہ лени ہ и местного само ہ упра ہ влен ہ ия обусловлено тем, что глав ہ а администрации данн ہ ого муниципального обра ہ зова ہ ния должен буде ہ т отвечать и за реал ہ изац ہ ию отдельных госу ہ дарс ہ твен ہ ных полномочий, пере ہ данн ہ ых органам мест ہ ного самоуправления. С друг ہ ой стороны, учит ہ ывая часто возн ہ икаю ہ щие трения межд ہ у органами мест ہ ного самоуправления и орга ہ нами государственной влас ہ ти субъектов РФ, посл ہ едни ہ е могут при пров ہ еден ہ ии конкурса на долж ہ ност ہ ь главы мест ہ ной администрации оказ ہ ыват ہ ь давление на пред ہ став ہ ител ہ ьный орган муни ہ ципа ہ льно ہ го образования.

Так же в закоہне содержатся ограہничеہния для главہы местной адмиہнистہрациہи: запрещено заниہматьہся предпринимательской, а такжہе иной оплаہчиваہемой деятельностью, за исклہюченہием преподавательской, научہной и иной творہческہой деятельности.

Введ ہ ение данных огра ہ ниче ہ ний обусловлено необ ہ ходи ہ мост ہ ью обеспечить эффе ہ ктив ہ ную деятельность по испо ہ лнен ہ ию полномочий глав ہ ы муниципального обра ہ зова ہ ния и уста ہ нови ہ ть препятствия возм ہ ожно ہ му злоупотреблению его свои ہ ми полномочиями.

Глав ہ ам местных адми ہ нист ہ раци ہ й также запр ہ ещен ہ о входить в орга ہ ны управления и конт ہ роля иностранных неко ہ ммер ہ ческ ہ их неправительственных орга ہ низа ہ ций.

Глава адми ہ нист ہ раци ہ и, также как и глав ہ а муниципального обра ہ зова ہ ния, должен собл ہ юдат ہ ь запреты и огра ہ ниче ہ ния и испо ہ лнят ہ ь обязанности, кото ہ рые установлены Феде ہ раль ہ ным законодательством.

Долж ہ ност ہ ные лица мест ہ ного самоуправления в соот ہ ветс ہ твии с уста ہ вом муниципального обра ہ зова ہ ния, от имен ہ и муниципального обра ہ зова ہ ния имеют прав ہ о приобретать и осущ ہ еств ہ лять имущественные и иные прав ہ а и обяз ہ анно ہ сти, выступать в суде. На прак ہ тике это озна ہ чает, что указ ہ анны ہ е лица могу ہ т заключать дого ہ воры, соглашения и иные граж ہ данс ہ ко-правовые сдел ہ ки от имен ہ и муниципального обра ہ зова ہ ния. Под выст ہ упле ہ ниям ہ и в суде в данн ہ ом случае имее ہ тся в виду пред ہ став ہ ител ہ ьств ہ о в суде муни ہ ципа ہ льно ہ го образования в каче ہ стве истца, отве ہ тчик ہ а или трет ہ ьей стороны в соот ہ ветс ہ твии с проц ہ ессу ہ альн ہ ым законодательством.

Наря ہ ду с форм ہ иров ہ ание ہ м правовой осно ہ вы местного само ہ упра ہ влен ہ ия, закреплением его прав ہ овых гарантий, разг ہ рани ہ чени ہ ем финансовых и мате ہ риал ہ ьных средств межд ہ у федеральными орга ہ нами государственной влас ہ ти, органами влас ہ ти субъектов Феде ہ раци ہ и и орга ہ нами местного само ہ упра ہ влен ہ ия важную роль в разв ہ итии реального и эффе ہ ктив ہ ного местного само ہ упра ہ влен ہ ия играет созд ہ ание системы кадр ہ овог ہ о и инфо ہ рмац ہ ионн ہ ого обеспечения мест ہ ного самоуправления.