Legislative prerequisites for forecasts of russian energy system development

Бесплатный доступ

This article considers the prospects for the development of the legal basis of the energy complex in the conditions of existing risks and threats. A proposal was made on the need to improve in short-term forecasting the modern codified regulatory framework, which contributes to the harmonious development of the industry.

Energy, fuel and energy complex, industry of law, energy strategy, energy policy

Короткий адрес: https://sciup.org/148319163

IDR: 148319163

Текст научной статьи Legislative prerequisites for forecasts of russian energy system development

Существует широкий спектр мнений о траектории долгосрочного развития энергетических рынков. На одном конце спектра ожидается, что спрос на нефть достигнет своего пика в следующем десятилетии на фоне быстрого распространения электромобилей, роста замещения потребления нефти природным газом и экологических ограничений роста рынка пластиков. Сторонники этой точки зрения считают, что доля угля в глобальном энергетическом балансе будет структурно снижаться, и даже рост потребления природного газа будет ограничен ростом генерации на основе возобновляемых источников энергии. На другом конце спектра – риски дефицита нефтяных запасов за счет снижения инвестиционной активности в отношении традиционных форм добычи топлива. При этом спрос на энергетические запасы не может снижаться из соображений хотя бы роста численности населения планеты.

ГРНТИ 10.01.11

Олег Александрович Тарнавский – кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного процесса юридического факультета Оренбургского государственного университета.

Александр Петрович Ильин – соискатель кафедры экономики и управления предприятиями и производственными комплексами Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 26.06.2020.

«Прогноз развития мировой энергетики до 2040 года» [9] были обсуждены вопросы развития энергетической сферы, помимо экономических потребностей, в комплексе с законодательными и технологическими приоритетными направлениями. Сделаны попытки прогнозирования сценариев развития ситуации в мире и России.

Основные принципы развития энергетической отрасли нашей страны закреплены в Энергетической стратегии России на период до 2030 года [2], приоритетом которой является создание энергетической политики для долгосрочного обеспечения экономики и населения страны всеми видами энергии. Данная программа в последнее время подвергается модернизации и пересмотру долгосрочных прогнозов по оптимистическому и консервативному сценариям.

В числе основных направлений современной государственной энергетической политики при проектировании новых планов и стратегий до 2035 года следует назвать: обеспечение энергетической безопасности России и ее регионов; стимулирование и поддержка «прорывных» проектов и инновационных технологий; развитие конкуренции и прозрачное тарифное регулирование; информатизация системы ТЭК по образцам международной практики; минимизация негативного воздействия на окружающую среду; новейшие технологии утилизации отходов; сотрудничество с новыми странами и союзами, помимо БРИКС, ОПЕК и относящимися к азиатско-тихоокеанскому региону (АТР), странам Африки; вовлечение малого и среднего бизнеса и т.д.

Как видим, создание надежной правовой платформы не относится к числу приоритетных задач. Отчасти это связано с большим количеством уже принятых нормативно-правовых актов в рассматриваемой области.

Уровень нормативной разработанности проблемы

В нашем государстве уровень и динамика нормативной обеспеченности основ жизнедеятельности рынка находится на достаточно высоком уровне. В секторе топливной энергетики таких актов можно насчитать свыше сотни, большая часть которых относится к установлению цен и тарифов. К правовым основам регулирования российской энергетической системы можно отнести следующие из нижеперечисленных (с краткой характеристикой сферы воздействия):

  •    Основной закон страны, Конституция Российской Федерации, устанавливает общие предпосылки благополучного функционирования рыночных отношений, разумного использования и сохранения богатств природы и защиты недр от негативного воздействия человечества. Такие предпосылки заложены в статьях 8, 9 и ориентируют правоприменителя на неуклонное соблюдение общих принципов и норм в энергетической сфере;

  •    Гражданский кодекс Российской Федерации регулирует правовые отношения хозяйствующих субъектов во многих отраслях экономики, частично затрагивая договорные отношения в исследуемой сфере (глава 30 ГК РФ);

  •    Федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», регулирующий сферу взаимоотношений электроэнергетического комплекса, функции государственного регулирования, правомочия хозяйствующих субъектов, потребителей электроэнергии;

  •    Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», регулирующий систему газоснабжения, газопотребления, а также вопросы обеспечения стратегических нужд государства в этом виде ресурсов;

  •    Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» нацелен на регулирование экономических отношений по поводу производства, передачи, потребления тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, создания, функционирования и развития таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций;

  •    Федеральный закон от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий;

  •    Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», направленный на обеспечение свободной торговли, эффективности функционирования товарных рынков;

  •    Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», функционирующий в сфере энергосбережения и повышения эффективности в целях создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В этом перечне мы указали лишь часть основных правовых источников. В настоящий момент федеральных законов в рассматриваемой области около 20. Между тем, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, регулирующих с 2010 года вопросы ценообразования, мощностей и функционирования оптового и розничного рынка, насчитывается около 50. Такая системность отвечает общим закономерностям построения правовой системы в России. С другой стороны, как косвенно, но точно указано в п. 20 Доктрины Энергетической безопасности [1], опасности энергетической неэффективности кроются в негибкости принимаемых в Российской Федерации нормативных источников. Скорость разработки правовых источников по узконаправленным, но востребованным вопросам (таким, как внедрение инновационных технологий в энергетическую сферу, оцифровывание информации, даже в части понятийного аппарата – «генерация электрической энергии», «возобновляемые источники энергии») существенно отстают от развития самих эффективных технологий. Данная проблема должна перевести законодателя в иную плоскость ее решения: от узкого, точечного нормотворчества – к глобально кодифицированному, устанавливающему принципы и общие основы регулирования. Тем более, что такой подход в энергетической сфере соответствовал бы зарубежным тенденциям.

Примерно с 80-90-х годов прошлого столетия большинство стран мирового сообщества признало неэффективность жесткого государственного контроля и монополизации энергетической сферы, в том числе в вопросах правового регулирования, что постепенно стало приводить к признанию необходимости либерализации рынка электроэнергии и установления общей энергетической политики. Россия в этом вопросе существенно отстает, но ключевые шаги уже предпринимаются, происходит упорядочивание экономических взаимодействий России с другими государствами, решаются вопросы при активном участии государства на уровне установления общих предпосылок с разумным регулированием и политикой невмешательства в законопослушную сферу деятельности хозяйствующих субъектов. Таким образом, происходит опосредованное участие государства, через установление связей, координационных точек соприкосновения и политики безопасности. Все сказанное требует законодательного унифицирования в энергетической сфере.

Выводы и прогнозы по теме исследования

Без гармонизации норм российского законодательства, приведения их в соответствие современными реалиям рыночной экономики, невозможно цивилизованное решение задач внутренней и внешней энергетической политики нашего государства. В настоящий момент имеется острая необходимость в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы в областях:

  •    регулирования запретов на использование устаревшей низко-технологичной техники и оборудования в области энергетики;

  •    цифровизации в области ТЭК с учетом мировых тенденций;

  •    актуализации нормативных требований к организациям угольной отрасли в сфере охраны окружающей среды в соответствии с мировыми стандартами;

  •    регулирования участия независимых производителей газа в газификации регионов;

  •    обеспечения промышленной и экологической безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности при осуществлении работ на объектах ТЭК.

В настоящее время правовое регулирование указанных направлений развития топливноэнергетического комплекса имеет разрозненный бессистемный нормотворческий характер, что не способствует единообразной работе правоприменителя в энергетической сфере. Исследователи указывают на отсутствие в отраслях российского права отдельного регулирования ядерного, нефтегазового, угольного, электроэнергетического секторов промышленной экономики. Ни гражданское, ни какое-либо еще законодательство не способно восполнить этот пробел, что ориентирует исследователей на поиск новых методов и решений [4, с. 17-25; 6, с. 31-40; 7, с. 46-51; 10, с. 72-75].

Перечисленные отрасли энергетики имеют свой правовой инструментарий регулирования, что при единстве целей и задач участников энергетическо-правовых отношений вызывает непонимание не только у зарубежных, но и у российских инвесторов и субъектов-потребителей. Данное явление приводит к сокращению инвестиций, что, в свою очередь, останавливает технологический прогресс внутренней части энергетики России.

Также необходимо обратить внимание на необходимость соответствия нормативно-правовой базы условиям конкурентного рынка. Одним из важных аспектов энергетической безопасности является обеспечение необходимого уровня экономической оценки надежности. В рыночных условиях надежность должна рассматриваться в рамках договорных отношений субъектов энергетического рынка. При этом западные страны уже признали, что надежность нуждается в защите от рынка.

Большой общественный резонанс получили крупные аварии, вызванные несоответствием уровня надежности электроснабжения текущим рыночным условиям: блэкаут в Италии (2003 г.), в энергосистеме США и Канады (2003 г.), в России – в энергосистеме Москвы (2005 г.), на Саяно-Шушенской ГЭС (2009 г.), Сургутской ГРЭС (2015 г.), в энергосистеме Ростова (2015 г.). Таким образом, необходима нормативно-правовая база, регулирующая критерии и правила обеспечения надежности. Обеспечение высокого уровня надежности электроснабжения требует значительных инвестиций и не приводит к увеличению производительности. Соответственно, в современных правовых условиях мероприятия по повышению надежности электроснабжения не являются инвестиционно привлекательными.

Одной из мер по обеспечению эффективных механизмов надежности электроснабжения представляется переход на дифференцированные по надежности тарифы. Сейчас, в соответствии с Правилами устройства электроустановок [3], выделяется только три категории надежности электроснабжения, при этом тарификация не зависит от категории потребителя. Данная тематика широко освещается в научных источниках [5, с. 8-10; 8, с. 70-71], однако на данный момент не отражена в нормативных документах. Во многих странах мира такая дифференциация уже принята. Имеет смысл провести анализ положительного зарубежного опыта, с возможностью его имплементации в российскую экономикоправовую сферу регулирования энергетических отношений.

В качестве вывода о прогнозировании необходимости законодательного регулирования энергетического комплекса и государственного управления в данной сфере нам хотелось бы высказать пожелание о скорейшем принятии единого правового инструмента – Энергетического Кодекса Российской Федерации.

Статья научная