Законодательные предпосылки прогнозов развития российской энергетической системы

Существует широкий спектр мнений о траектории долгосрочного развития энергетических рынков. На одном конце спектра ожидается, что спрос на нефть достигнет своего пика в следующем десятилетии на фоне быстрого распространения электромобилей, роста замещения потребления нефти природным газом и экологических ограничений роста рынка пластиков. Сторонники этой точки зрения считают, что доля угля в глобальном энергетическом балансе будет структурно снижаться, и даже рост потребления природного газа будет ограничен ростом генерации на основе возобновляемых источников энергии. На другом конце спектра – риски дефицита нефтяных запасов за счет снижения инвестиционной активности в отношении традиционных форм добычи топлива. При этом спрос на энергетические запасы не может снижаться из соображений хотя бы роста численности населения планеты.

ГРНТИ 10.01.11

Олег Александрович Тарнавский – кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного процесса юридического факультета Оренбургского государственного университета.

Александр Петрович Ильин – соискатель кафедры экономики и управления предприятиями и производственными комплексами Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 26.06.2020.

«Прогноз развития мировой энергетики до 2040 года» [9] были обсуждены вопросы развития энергетической сферы, помимо экономических потребностей, в комплексе с законодательными и технологическими приоритетными направлениями. Сделаны попытки прогнозирования сценариев развития ситуации в мире и России.

Основные принципы развития энергетической отрасли нашей страны закреплены в Энергетической стратегии России на период до 2030 года [2], приоритетом которой является создание энергетической политики для долгосрочного обеспечения экономики и населения страны всеми видами энергии. Данная программа в последнее время подвергается модернизации и пересмотру долгосрочных прогнозов по оптимистическому и консервативному сценариям.

В числе основных направлений современной государственной энергетической политики при проектировании новых планов и стратегий до 2035 года следует назвать: обеспечение энергетической безопасности России и ее регионов; стимулирование и поддержка «прорывных» проектов и инновационных технологий; развитие конкуренции и прозрачное тарифное регулирование; информатизация системы ТЭК по образцам международной практики; минимизация негативного воздействия на окружающую среду; новейшие технологии утилизации отходов; сотрудничество с новыми странами и союзами, помимо БРИКС, ОПЕК и относящимися к азиатско-тихоокеанскому региону (АТР), странам Африки; вовлечение малого и среднего бизнеса и т.д.

Как видим, создание надежной правовой платформы не относится к числу приоритетных задач. Отчасти это связано с большим количеством уже принятых нормативно-правовых актов в рассматриваемой области.

Уровень нормативной разработанности проблемы

В нашем государстве уровень и динамика нормативной обеспеченности основ жизнедеятельности рынка находится на достаточно высоком уровне. В секторе топливной энергетики таких актов можно насчитать свыше сотни, большая часть которых относится к установлению цен и тарифов. К правовым основам регулирования российской энергетической системы можно отнести следующие из нижеперечисленных (с краткой характеристикой сферы воздействия):

• •    Основной закон страны, Конституция Российской Федерации, устанавливает общие предпосылки благополучного функционирования рыночных отношений, разумного использования и сохранения богатств природы и защиты недр от негативного воздействия человечества. Такие предпосылки заложены в статьях 8, 9 и ориентируют правоприменителя на неуклонное соблюдение общих принципов и норм в энергетической сфере;

• •    Гражданский кодекс Российской Федерации регулирует правовые отношения хозяйствующих субъектов во многих отраслях экономики, частично затрагивая договорные отношения в исследуемой сфере (глава 30 ГК РФ);

• •    Федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», регулирующий сферу взаимоотношений электроэнергетического комплекса, функции государственного регулирования, правомочия хозяйствующих субъектов, потребителей электроэнергии;

• •    Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», регулирующий систему газоснабжения, газопотребления, а также вопросы обеспечения стратегических нужд государства в этом виде ресурсов;

• •    Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» нацелен на регулирование экономических отношений по поводу производства, передачи, потребления тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, создания, функционирования и развития таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций;

• •    Федеральный закон от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий;

• •    Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», направленный на обеспечение свободной торговли, эффективности функционирования товарных рынков;

• •    Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», функционирующий в сфере энергосбережения и повышения эффективности в целях создания правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В этом перечне мы указали лишь часть основных правовых источников. В настоящий момент федеральных законов в рассматриваемой области около 20. Между тем, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, регулирующих с 2010 года вопросы ценообразования, мощностей и функционирования оптового и розничного рынка, насчитывается около 50. Такая системность отвечает общим закономерностям построения правовой системы в России. С другой стороны, как косвенно, но точно указано в п. 20 Доктрины Энергетической безопасности [1], опасности энергетической неэффективности кроются в негибкости принимаемых в Российской Федерации нормативных источников. Скорость разработки правовых источников по узконаправленным, но востребованным вопросам (таким, как внедрение инновационных технологий в энергетическую сферу, оцифровывание информации, даже в части понятийного аппарата – «генерация электрической энергии», «возобновляемые источники энергии») существенно отстают от развития самих эффективных технологий. Данная проблема должна перевести законодателя в иную плоскость ее решения: от узкого, точечного нормотворчества – к глобально кодифицированному, устанавливающему принципы и общие основы регулирования. Тем более, что такой подход в энергетической сфере соответствовал бы зарубежным тенденциям.

Примерно с 80-90-х годов прошлого столетия большинство стран мирового сообщества признало неэффективность жесткого государственного контроля и монополизации энергетической сферы, в том числе в вопросах правового регулирования, что постепенно стало приводить к признанию необходимости либерализации рынка электроэнергии и установления общей энергетической политики. Россия в этом вопросе существенно отстает, но ключевые шаги уже предпринимаются, происходит упорядочивание экономических взаимодействий России с другими государствами, решаются вопросы при активном участии государства на уровне установления общих предпосылок с разумным регулированием и политикой невмешательства в законопослушную сферу деятельности хозяйствующих субъектов. Таким образом, происходит опосредованное участие государства, через установление связей, координационных точек соприкосновения и политики безопасности. Все сказанное требует законодательного унифицирования в энергетической сфере.

Выводы и прогнозы по теме исследования

Без гармонизации норм российского законодательства, приведения их в соответствие современными реалиям рыночной экономики, невозможно цивилизованное решение задач внутренней и внешней энергетической политики нашего государства. В настоящий момент имеется острая необходимость в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы в областях:

• •    регулирования запретов на использование устаревшей низко-технологичной техники и оборудования в области энергетики;

• •    цифровизации в области ТЭК с учетом мировых тенденций;

• •    актуализации нормативных требований к организациям угольной отрасли в сфере охраны окружающей среды в соответствии с мировыми стандартами;

• •    регулирования участия независимых производителей газа в газификации регионов;

• •    обеспечения промышленной и экологической безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности при осуществлении работ на объектах ТЭК.

В настоящее время правовое регулирование указанных направлений развития топливноэнергетического комплекса имеет разрозненный бессистемный нормотворческий характер, что не способствует единообразной работе правоприменителя в энергетической сфере. Исследователи указывают на отсутствие в отраслях российского права отдельного регулирования ядерного, нефтегазового, угольного, электроэнергетического секторов промышленной экономики. Ни гражданское, ни какое-либо еще законодательство не способно восполнить этот пробел, что ориентирует исследователей на поиск новых методов и решений [4, с. 17-25; 6, с. 31-40; 7, с. 46-51; 10, с. 72-75].

Перечисленные отрасли энергетики имеют свой правовой инструментарий регулирования, что при единстве целей и задач участников энергетическо-правовых отношений вызывает непонимание не только у зарубежных, но и у российских инвесторов и субъектов-потребителей. Данное явление приводит к сокращению инвестиций, что, в свою очередь, останавливает технологический прогресс внутренней части энергетики России.

Также необходимо обратить внимание на необходимость соответствия нормативно-правовой базы условиям конкурентного рынка. Одним из важных аспектов энергетической безопасности является обеспечение необходимого уровня экономической оценки надежности. В рыночных условиях надежность должна рассматриваться в рамках договорных отношений субъектов энергетического рынка. При этом западные страны уже признали, что надежность нуждается в защите от рынка.

Большой общественный резонанс получили крупные аварии, вызванные несоответствием уровня надежности электроснабжения текущим рыночным условиям: блэкаут в Италии (2003 г.), в энергосистеме США и Канады (2003 г.), в России – в энергосистеме Москвы (2005 г.), на Саяно-Шушенской ГЭС (2009 г.), Сургутской ГРЭС (2015 г.), в энергосистеме Ростова (2015 г.). Таким образом, необходима нормативно-правовая база, регулирующая критерии и правила обеспечения надежности. Обеспечение высокого уровня надежности электроснабжения требует значительных инвестиций и не приводит к увеличению производительности. Соответственно, в современных правовых условиях мероприятия по повышению надежности электроснабжения не являются инвестиционно привлекательными.

Одной из мер по обеспечению эффективных механизмов надежности электроснабжения представляется переход на дифференцированные по надежности тарифы. Сейчас, в соответствии с Правилами устройства электроустановок [3], выделяется только три категории надежности электроснабжения, при этом тарификация не зависит от категории потребителя. Данная тематика широко освещается в научных источниках [5, с. 8-10; 8, с. 70-71], однако на данный момент не отражена в нормативных документах. Во многих странах мира такая дифференциация уже принята. Имеет смысл провести анализ положительного зарубежного опыта, с возможностью его имплементации в российскую экономикоправовую сферу регулирования энергетических отношений.

В качестве вывода о прогнозировании необходимости законодательного регулирования энергетического комплекса и государственного управления в данной сфере нам хотелось бы высказать пожелание о скорейшем принятии единого правового инструмента – Энергетического Кодекса Российской Федерации.