Законодательный орган государственной власти региона и судебная система Российской Федерации

Внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»1, Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации»2 и принятие Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»3 привели к новым правоотношениям между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательный орган субъекта РФ) и мировыми судьями, квалификационными коллегиями судей субъектов Российской Федерации.

В процессе приведения законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством взаимодействие законодательного органа субъекта РФ с судами при рассмотрении дел о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, противоречащими федеральному законодательству, имеет немаловажную роль. Поэтому возникает необходимость анализа измененного и дополненного федерального законодатель-

КУРМАНОВ Мидхат Мазгутович, депутат Государственного Совета Республики Татарстан, кандидат юридических наук.

СУЛТАНОВ Евгений Батырович, доцент кафедры конституционного и международного права Казанского государственного университета, кандидат юридических наук.

____ М.М.Курманов, Е.Б.Султанов ства в связи с судебной реформой, законов субъектов Российской Федерации о порядке назначения членов квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации, избрания мировых судей, участия законодательных органов в общественных процессах региона.

В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ4 вопросы кадров судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим возникают вопросы: какое содержание вкладывается в понятие «кадры судебных органов»? В каком оптимальном соотношении необходимо фиксировать полномочия Российской Федерации и полномочия ее субъектов?

Изменения и дополнения федерального конституционного, в частности, и федерального законодательства в целом, были направлены на разграничение компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам кадров судебных органов и частично решили этот вопрос. Под кадрами в данном случае понимаются кандидаты в судьи, судьи федеральных судов, мировые судьи, члены квалификационных коллегий судей.

В решениях Конституционного суда Российской Федерации по п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации закрепляется правило: полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения должны распределяться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов РФ и ее субъектов5. В первой половине 90-х гг. XX в. вопросы кадров судебных органов решались путем согласования кандидатур на должности судей судов общей юрисдикции с законодательными органами субъектов РФ. Так, например, на заседании Государственного совета Республики Татарстан по представлению Председателя Верховного суда Республики Татарстан обсуждались кандидатуры и проводилось голосование. В период с 1996 по 2002 гг. согласовано (избрано) более 800 кандидатов и только в одном случае было отказано в согласовании. Иными словами Государственный совет Республики Татарстан активного влияния на определение кадровой политики судебной системы не оказывал и не мог оказывать, т.к. Конституционный суд Российской Федерации определением от 21 декабря 2000 г.6 установил, что при несогласии законодательного органа субъекта РФ с назначением конкретного лица на должность судьи не исключается возможность как представления Председателем Верховного суда Российской Федерации данной кандидатуры Президенту Российской Федерации, так и право Президента назначить на должность то лицо, чья кандидатура не была согласована с законодательным органом региона. Иное означало бы сужение компетенции РФ в решении вопросов, отнесенных к ее ведению ст. 71 п. «о» Конституции РФ, а также ограничение предусмотренного ст. 83 п. «е» и 128 ч. 2 Конституции РФ.

В результате реформирования судебной системы в Российской Федерации законодательные органы субъектов РФ в соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 24 марта 2002 г. № ЗО-ФЗ наделены правом в установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации порядке назначать 7 представителей общественности в квалификационную коллегию судей субъекта РФ. Существуют различные механизмы реализации этого права. Так, например, в республиках Татарстан, Башкортостан, Коми, Кабардино-Балкарии7 кандидатуры в квалификационную коллегию судей представляются высшим должностным лицом.

Данный вопрос был предметом рассмотрения судебных коллегий по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации и Верховного суда Республики Татарстан. В соответствии с решением суда высшие должностные лица субъекта РФ могут предлагать кандидатуры представителей общественности. В некоторых республиках, областях круг, имеющих право выдвигать кандидатуры представителей общественности, расширен. Кандидатуры могут предлагаться, кроме высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, депутатами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, собраниями (сходами) граждан, трудовыми коллективами, собраниями граждан по месту жительства (Мордовия, Удмуртия, Хакасия, Москва)8, уполномоченными по правам человека (Пермская область)9, советом судей субъекта федерации (Еврейская автономная область)10, региональными отделениями политических партий (Свердловская область)11, Президиумом Верховного Совета, Председателем Правительства, представительными органами местного самоуправления районов и городов республиканского значения (Хакасия)12

Предварительное рассмотрение кандидатур проводится в профильных комитетах (комиссиях), которые рекомендуют или не рекомендуют их назначение. В Государственном совете Удмуртской Республики профильный комитет на рассмотрение вносит 7 кандидатов. В Государственном совете Республики Татарстан, Государственном собрании Республики Башкортостан, в Государственном совете Республики Коми, Парламенте Кабардино-Балкарской Республики комитеты обсуждают только те кандидатуры, которые предложены высшими должностными лицами республик, и могут рекомендовать или не рекомендовать их назначение. В Государственном собрании Республики Мордовия, Верховном совете Республики Хакасия, Московской городской Думе на рассмотрение сессии вносятся все кандидаты, и законодательный орган субъекта РФ определяется по каждой кандидатуре отдельно. Этот путь более демократичен, позволяет именно законодательному органу субъекта РФ определить свой выбор на альтернативной основе.

В деятельности квалификационной коллегии судей субъекта РФ возникает множество вопросов: какое взаимодействие должно быть между законодательным органом субъекта РФ и назначенными ими членами квалификационной коллегии судей? Должны ли они согласовывать свое голосование с законодательным органом субъекта РФ? Обязаны ли информировать о своей деятельности, отчитываться представители общественности перед законодательным органом субъекта РФ? Какие должны быть основания для прекращения полномочий представителей общественности и какой орган эти полномочия может прекратить?

Следует исходить из того, что свои полномочия члены квалификационной коллегии (представители общественности) будут выполнять независимо, не согласовывая с назначившими их законодательными органами субъектов РФ и общественностью. Законодательный орган субъекта РФ не наделен правом высказывать свое мнение по вопросам, рассматриваемым квалификационной коллегией судей субъекта Российской Федерации.

Возможен ли контроль за членами квалификационной коллегии законодательным органом субъекта Российской Федерации? На необходимость контроля за деятельностью представителей общественности указывает ст. 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 24 марта 2002 г. № ЗО-ФЗ, где в п. 3 ч. 8 закреплено, что полномочия члена квалификационной коллегии-представителя общественности по решению соответственно законодательного органа субъекта РФ могут быть досрочно прекращены в случаях совершения им порочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей.

То, что в законе указаны только два основания прекращения полномочий представителей общественности, руководствуясь которыми законодательный орган субъекта РФ может принять решение, считаем явно недостаточным. С одной стороны, это правильно для обеспечения независимости, самостоятель- ности представителей общественности, но с другой — как быть с членом квалификационной коллегии (представителем общественности) в случаях подачи им письменного заявления о добровольном сложении полномочий, прекращения гражданства РФ, назначения (избрания) судьей, избрания на государственную или муниципальную должность, принятия его в члены коллегии адвокатов, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, обнаружившейся невозможности исполнения им своих обязанностей по состоянию здоровья, признания его безвестно отсутствующим или объявления его умершим, признания его недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу, его смерти?

Совершенно очевидно, что необходимо расширить перечень оснований, предусмотренных ч. 8 ст. 11 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 24 марта 2002 г. № ЗО-ФЗ, с учетом перечисленных выше оснований или же внести изменения и дополнения в п. 3 ч. 6 ст. 11 данного закона, наделив законодательные органы субъектов РФ правом расширения оснований для прекращения полномочий членов квалификационной коллегии судей, как, например, в Законе Республики Башкортостан «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Республики Башкортостан»13, где перечислены и другие основания.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ определяет, что в Российской Федерации действуют мировые судьи субъектов Российской Федерации. Должности мировых судей субъектов РФ создаются и упраздняются законами субъектов РФ. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации. Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ15 установлено, что мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему России. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным органом субъекта Российской Федерации или избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта федерации.

Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юриди- ческое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта РФ. Законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Такие требования установлены в республиках Мордовия, Адыгея, Удмуртской, Кабардино-Балкарской (постоянное проживание на территории данной республики), а в Кабардино-Балкарской Республике он должен быть гражданином Кабардино-Балкарии15.

В большинстве республик (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Тыва, Чувашия)16 мировые судьи назначаются (избираются) по предложению высших должностных лиц республик. В Республике Коми мировые судьи назначаются на должность Государственным советом Республики Коми с учетом мнения Главы Республики Коми и мнения выборного или иного должностного лица местного самоуправления по представлению Председателя Верховного суда РК17 В Республике Дагестан мировые судьи назначаются на должность Народным собранием Республики Дагестан по представлению Государственного совета Республики Дагестан, т.е. коллективного органа18

Обобщая порядок назначения (избрания) мировых судей субъектов Российской Федерации и практику их назначения (избрания), можно утверждать, что на каждый судебный участок квалификационная коллегия судей субъекта Российской Федерации на должность мирового судьи рекомендует только одного кандидата. Эта кандидатура предварительно согласовывается с разными органами и должностными лицами, а законодательный орган субъекта РФ осуществляет выбор только путем назначения (избрания) или отклонения данной кандидатуры, т.е. на безальтернативной основе. Правда, Закон Республики Саха (Якутия) «О мировых судьях в Республике Саха (Якутия)»19 предусматривает, что при наличии на один судебный участок двух и более кандидатов на должность мирового судьи его избрание проводится на альтернативной основе тайным голосованием. Однако претворить это в жизнь на практике невозможно, так как на один судебный участок квалификационной коллегией судей субъекта Российской Федерации может рекомендоваться только один кандидат, и только он имеет право быть назначенным или избранным.

Не присваивает ли тем самым квалификационная коллегия судей субъекта федерации полномочия законодательного орга- на? Этот вопрос нашел свое решение в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 5 октября 2001 г. «По жалобе гражданина Безденежных Владимира Васильевича на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 5 Федерального закона „О мировых судьях в Российской Федерации" и п. 26 Положения о квалификационных коллегиях судей». Определением устанавливается, что федеральный законодатель, исходя из конституционно-правового статуса судей, предопределенного публично-правовым характером задач, стоящих перед судебной властью, предъявляет к кандидатам на должности судей особые квалификационные требования (профессиональные и морально-этические), а потому в качестве элемента порядка назначения на должность судьи п. 6 ст. 6 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. № 3132-1 и ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ предусмотрено наличие положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии, образуемой органами судейского сообщества. При этом отмечается, что отрицательное заключение квалификационной коллегии не может быть произвольным, не обоснованным фактическими обстоятельствами20.

Федеральный закон допускает избрание мирового судьи населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта федерации, но избрание предполагает выбор, альтернативность. Непонятно нужны ли такие выборы, если квалификационной коллегией судей субъекта Российской Федерации рекомендуется только один кандидат? Тем более отсутствует право прекращения полномочий мирового судьи, избравшим его населением судебного участка. Имеет смысл дать право квалификационной коллегии судей субъекта РФ проверки профессиональных и личных качеств кандидатов, а право выбора мирового судьи на альтернативной основе предоставить законодательному органу субъекта РФ или населению. Однако депутатам сделать свой выбор будет непросто. Оптимальным, на наш взгляд, будет согласование с выборными органами местного самоуправления.

Полномочия мирового судьи прекращаются, приостанавливаются решением квалификационной коллегии судей субъекта РФ (ст. 8). Законодательный орган субъекта РФ от процедуры прекращения, приостановления полномочий мирового судьи также отстранен. На первый взгляд может показаться, что на этот процесс он может повлиять через представителей обще- ственности в квалификационной коллегии судей субъекта федерации, но, как уже подчеркивалось выше, свои полномочия представители общественности выполняют независимо и не согласовывая с законодательными органами субъектов РФ и общественностью.

В соответствии с гл. 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации законодательный орган субъекта РФ имеет право признать недействующими полностью или частично нормативные правовые акты субъектов РФ.

Гражданин, организация, а также прокурор в пределах своей компетенции, считающие, что принятым в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта полностью или частично противоречащим закону. С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или частично в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ст. 251 ГПК РФ).

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ предусмотрено: «В случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение 120 дней со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц ...», то есть такой факт уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от исполнения решения устанавливается судом. В связи с этим процесс признания факта уклонения Государственного совета Республики Татарстан по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации представляет научный и практический интерес и должен стать предметом отдельного рассмотрения.

При рассмотрении подобных дел судами возникли сложности с представлением интересов законодательных органов субъектов федерации. Так, на заседаниях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации, Республики Татарстан и Президиума Верховного суда Российской Федерации была представлена доверенность, подписанная Председателем Государственного совета Республики Татарстан, о представлении интересов Государственного совета Республики Татарстан. Постановление Государственного совета об этом не принималось. Имеет ли право назначить представителя Государственного совета Председатель Государственного совета республики? Этот вопрос неоднократно обсуждался. Суды согласились с доводами, изложенными в соответствии со ст. 48, 53 ГПК, и вопрос был решен положительно.

Возникает вопрос: а был ли представитель правомочен заявлять ходатайства, отводить судей, задавать вопросы и давать пояснения от имени Государственного совета Республики Татарстан? Естественно, по каждому вопросу созывать сессию Государственного совета, чтобы путем голосования выяснить его мнение невозможно, так как в таком случае процессы длились бы несколько лет. Однако не надо забывать и о том, что закон или иной нормативный правовой акт субъекта федерации принимается коллегиально и только один представитель не может выражать мнение коллегиального органа, тем более при рассмотрении дела суд исходит из презумпции доказывания законности нормативного правового акта органом, который его принял.

В сложившихся условиях вполне вероятна ситуация, когда Верховный суд Республики Татарстан примет решение, Пред- ставитель Государственного совета Татарстана, участвовавший в данном судебном процессе (по доверенности Государственного совета РТ), согласится с решением суда, а группа депутатов не согласится. Это порождает еще ряд вопросов, а именно: могут ли депутаты оспорить решение представителя и внести кассационную, надзорную жалобу? Как может отреагировать на это решение представителя Государственный совет РТ? Есть ли у него такие права? Вопросов пока больше, чем ответов.

На наш взгляд, данные проблемы нуждаются в дальнейшем теоретическом исследовании и внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральное и региональное законодательство.