Законодательство Российской Федерации в области социальной защиты населения

Конституция Российской Федерации 1993 г. определила развитие России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституционные положения, таким образом, отразили стратегические цели развития государства и стали фундаментом для новой социальной политики.

Формирование системы социальной защиты населения в новых социальноэкономических условиях стало объективной необходимостью для социальной поддержки и помощи наиболее уязвимым слоям общества. Как известно, термин «социальная защита» пришел на смену термина «социальное обеспечение», который являлся основным содержанием социальной поддержки всего населения, осуществляемого в советский период.

Социальная защита населения как социальный институт представляет собой совокупность правовых норм, призванных решать социально-экономические проблемы различных категорий населения, которые в силу разных причин не имеют достаточных средств для удовлетворения жизненно важных потребностей. Система социальной защиты в рамках установленных законодательством норм и правил представляет государственную помощь компенсационного характера в денежной и натуральной форме, а также в виде различных социальных услуг. Кроме того, социальная защита осуществляется в различных организационноправовых формах, включая такие, как индивидуальная ответственность работодателей, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и т.д.

Таким образом, вполне очевидно, что для эффективности государственной политики в области социальной защиты населения большое значение имеет ее нормативно-правовое обеспечение. Прежде всего, это касается организационно-правовых форм социальной защиты населения, а также правовой основы взаимодействия органов федерального, регионального и муниципального управления.

Исследование эволюции законодательной основы государственной политики в области социальной защиты населения позволяет выделить несколько направлений.

Значительное место среди них занимает социальное страхование как наиболее распространенная организационно-правовая форма социальной защиты, получившая развитие в абсолютном большинстве стран с рыночной экономикой. Российская Федерация в этом вопросе не стала исключением. Так, в 1990-е гг. были сформированы четыре социально-страховых фонда:

Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР) (1990);

Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен);

Фонд социального страхования (1992);

Фонды обязательного медицинского страхования (1993).

Большое значение в развитии пенсионного обеспечения имеет Федеральный закон (далее ФЗ) РФ «О государственных пенсиях» (20.11.1990, № 340-1), ставший началом пенсионной реформы в стране и практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Он, как известно, был основан на распределительных страховых принципах.

Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета ФЗ: «Об обязательном пенсионном страховании» (15 декабря 2001 г., № 167); «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (17 декабря 2001 г., № 173); «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (15 декабря 2001 г., № 166). В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии подразделены на трудовые (по старости и инвалидности) и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, выплачиваются за счет бюджета определенным категориям населения (государственные служащие, военнослужащие и др.).

В настоящее время, как показывает практика, размер трудовой пенсии по старости в первую очередь зависит от объема страховых взносов, которые работодатели в течение трудовой деятельности уплачивают за работника в систему обязательного пенсионного страхования. Трудовой стаж, соответственно, на размер пенсии не влияет. Противоречием данного подхода является уравнительный принцип расчета пенсий, который приводит к тому, что трудовые пенсии граждан, имеющих незначительный стаж, примерно равны пенсиям граждан, имеющих длительный страховой стаж.

В соответствии с ФЗ «О страховых пенсиях в Российской Федерации» (28 декабря 2013 г., № 400) с 1 января 2015 г. в России вводится новый порядок формирования пенсионных прав граждан и расчета размеров пенсии в системе обязательного пенсионного страхования.

По новым правилам, при расчете страховой пенсии впервые вводится понятие «годовой пенсионный коэффициент», которым будет оцениваться каждый год трудовой деятельности. Чем выше зарплата, тем выше и значение годового пенсионного коэффициента. Выходить на пенсию позже будет выгодно, так как за каждый год более позднего обращения за пенсией страховая пенсия будет увеличиваться на соответствующие премиальные коэффициенты. По сути, это новый этап пенсионной реформы, который соответствует реалиям социальноэкономического развития современной России.

ФЗ № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» устанавливает как обязательные, так и добровольные (договорные) формы медицинского страхования населения.

Поиски наиболее эффективных форм медицинского страхования населения привели к тому, что законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (24 июля 1998 г., № 125). Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (16 июля 1999 г., № 165), который полностью соответствует международно-правовым стандартам.

Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах государственной социальной помощи. В последние десятилетия получил широкое распространение особый вид социального риска, связанный с бедностью и обнищанием населения. В связи с этим получает развитие следующее новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ (пенсионеры, инвалиды, дети и т.д.). Так, 17 июля 1999 г. принят ФЗ № 178 «О государственной социальной помощи», в котором красной нитью провозглашена цель поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

При этом в период действия указанного ФЗ подход к оказанию социальной помощи интегрируется в сторону активного участия самого гражданина на пути выхода из трудной жизненной ситуации, нивелируя иждивенческое отношение населения к государственной помощи. Так, закон дополнен возможностью заключения социальных контрактов, предусматривающих обязанности граждан по выполнению программ их социальной адаптации.

В развитие данного ФЗ в Бурятии приняты постановления Правительства РБ, предусматривающие оказание материальной помощи нуждающимся гражданам (12 ноября 2007 г., № 350). Кроме того, постановлением Правительства РБ «Об оказании социальной помощи на основе социального контракта» (28 июня 2011 г., № 3301), предусмотрено предоставление домашних животных для организации подсобного хозяйства малоимущим семьям.

В целях облегчения бремени коммунальных расходов населения в рамках ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики» (24 декабря 1992 г., № 4218-1) регионами России введены субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Право на субсидии предоставлено адресно тем семьям, у которых расходы на коммунальные услуги превышают максимально допустимую долю среднедушевого дохода семьи. Право на субсидии было сохранено при принятии Жилищного кодекса РФ (ст.159) и регламентировано в постановлении Правительства РФ «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» (29 декабря 2004 г., № 188).

Поддержка семьи, материнства и детства один из приоритетов социальной политики государства. Он предполагает помощь многодетным и неполным семьям, семьям с детьми-инвалидами, профилактику семейного неблагополучия, а также социальную реабилитацию безнадзорных детей, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и т.д. Каждая из этих групп нуждается в особой заботе и внимании государства.

Важным этапом в обеспечении поддержки семьи стало принятие нового Семейного кодекса РФ (29 декабря 1995 г., № 223), которым были введены новые понятия, такие как брачный договор и приемная семья; изменен порядок взыскания алиментов, заключения и расторжения брака и т.д. В развитие указанных норм принят ФЗ «Об опеке и попечительстве» (24 апреля 2008 г., № 48), согласно которому определяется процедура установления опеки, попечительства и патроната.

В начале 1990-х гг. основной задачей было развитие системы семейных пособий, охватывающей поддержкой все семьи с детьми. Так, 19 мая 1995 г. принят ФЗ № 81 «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Он установил единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; ежемесячное пособие на ребенка.

Перелом в отношении к демографической политике вообще и к мерам поддержки семей с детьми в частности произошел после Президентского послания 2006 г. Федеральному собранию, в котором сформулированы задачи по стимулированию рождаемости, в том числе за счет рождений вторых и последующих детей. После этого в нормативных правовых актах наблюдается рост количества получателей мер социальной поддержки.

Так, в ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (19 мая 1995 г., № 81) с 1 января 2007 г. введено единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, с 1 января 2008 г. – единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Большое значение и положительные последствия имел ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 250 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Согласно данному закону женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета. Материнский (семейный капитал) первоначально устанавливался в размере 250 тыс. рублей, его размеры постепенно увеличивались: в 2014 г. составляет 429,4 тыс. руб.

Страховые принципы нашли применение и в предоставлении материнских и семейных пособий. Так, в ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 255 «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» с 1 января 2010 г. введен в действие новый механизм выплаты государственных пособий работающим гражданам. Были упразднены прямые ограничения максимальных размеров пособий, что способствовало повышению их размеров.

Налоговым Кодексом РФ (5 августа 2000 г., № 117-ФЗ, ч. II) установлены налоговые вычеты на детей, на расходы, связанные с обучением ребенка, лечением детей в медицинских учреждениях, включая расходы на лекарства, прописанные врачом, и взносы по договорам добровольного медицинского страхования.

Указом Президента РФ № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (5 мая 1992 г.) предусмотрен ряд льгот, в том числе скидка в размере 30% платы за коммунальные услуги, бесплатный проезд для учащихся, бесплатное обеспечение школьной формой и др. Однако механизм его финансирования из федерального бюджета не обеспечен, поэтому получение перечисленных льгот производится только в судебном порядке.

С принятием ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с 2005 г. социальная поддержка многодетных семей, как, впрочем, и семей с детьми, полностью передана на региональный уровень. Российская Федерация практически устранилась от какой-либо поддержки многодетных семей.

В целях стимулирования увеличения числа многодетных семей, обеспечения достойного качества жизни и повышения их социального престижа принято значительное число региональных законов о поддержке многодетных семей.

Так, Законом РБ «О статусе многодетных семей в Республике Бурятия» к многодетным семьям отнесены семьи, имеющие троих и более детей (3 июля 2003 г., № 376-III). А виды и условия социальных гарантий установлены Законом РБ от 6 июля 2006 г. № 1810-III «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия». Многодетным семьям предоставляются денежные выплаты, бесплатные лекарства для детей до 6 лет, льготы по приему в детские сады, выдаче путевок в лагеря, жилье, земельные участки и др.

Качественно новым шагом в этом направлении явилась мера, предусмотренная Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации», согласно которой регионам с низкой рождаемостью рекомендовано установить ежемесячную выплату нуждающимся семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ими трех лет.

Учитывая, что в Бурятии рождаемость выше средней по России, данная выплата не вводилась. Однако предусмотрено предоставление республиканского материнского капитала в размере 50 тыс. руб., который можно направить на строго определенные цели.

Помимо мер социальной поддержки семьи и детей в денежной форме используются формы морального поощрения. Так, Указом Президента РФ от 13 мая 2008 г. учрежден орден «Родительская слава». Согласно Закону РБ от 13 июля 2013 г. № 910-IV «О государственных наградах Республики Бурятия» вручается медаль «За верность родительскому долгу».

Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах ребенка в 1990 г., чем обязалась принять все необходимые меры для защиты прав ребенка. В соответствии с нормами международного права 24 июля 1998 г. был принят ФЗ № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В этом законе устанавливаются основные гарантии прав и законных интересов ребенка. В целях выявления и устранения беспризорности, правонарушений несовершеннолетних, профилактики этих социально опасных явлений принят ФЗ от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Ведущую роль в области регулирования вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей занимает ФЗ от 21 декабря 1996 г. №159 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который определяет дополнительные гарантии по социальной защите детей-сирот, их права на образование, медицинское обслуживание, имущество и жилое помещение, а также на труд.

Республиканские полномочия регулируются Законом РБ от 11 октября 2012 г. «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Бурятия». С 1 января 2013 г. вступил в силу пакет законов РБ, определяющих порядок предоставления специализированного жилья детям-сиротам.

В целях наиболее эффективной защиты прав детей, согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2009 г. №986 создан институт Уполномоченного по правам ребенка. В Бурятии соответственно был принят аналогичный Указ 29 октября 2010 г. № 129.

1 июня 2012 г. утверждена Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг., которая определила перспективные направления работы по защите детства (Указ Президента РФ, № 761).

Эффективность социальной политики невозможна без целенаправленной государственной молодежной политики, основными нормативными правовыми актами которой являются постановление Верховного Совета РФ №5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» (3 июня 1993 г.); ФЗ РФ № 98«О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (28 июня 1995 г.); Указ Президента РФ №391 «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи» (21 апреля 1997 г.) и др. В 1990-х гг. принимались различные программы, которые, однако, не были достаточно профинансированы.

В 1990-е гг. расширилась сфера предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). В первую очередь социальные льготы коснулись ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов, лиц, имеющих звание Героев Советского Союза, РФ и полных кавалеров Ордена Славы, Героям Социалистического труда.

Далее была законодательно гарантирована социальная поддержка гражданам, пострадавшим от воздействия радиации, лицам, пострадавшим от политических репрессий. Перечень получателей выплачиваемых пособий пополнился также новыми категориями населения: беженцами, вынужденными переселенцами, лицами, пострадавшими в борьбе с терроризмом, медицинскими работниками, заразившимися ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей и т.д.

Сфера предоставления социальных льгот, таким образом, постоянно расширялась и постепенно распространялась на другие категории населения, тем самым увеличивалось право- вое пространство социальной защиты населения. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения.

Вместе с тем зачастую социальные льготы, прописанные в законодательных актах, предоставлялись получателям не в полном объеме. Не всегда компенсировались из бюджета затраты организаций, оказывающих социальные услуги. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения в соответствии с рыночными механизмами.

В РБ были предприняты меры по упорядочению отношений с поставщиками услуг и учету всех лиц, имеющих право на поддержку государства. Для этого была проведена большая работа по составлению регистра льготников в соответствии с постановлениями Правительства РБ от 26 ноября 2003 г. № 349 «О персонифицированном учете получателей социальных выплат и льгот на территории Республики Бурятия», от 11 марта 2004 г. №48 «Об утверждении Порядка регистрации граждан, имеющих право на получение социальных выплат и льгот в Республике Бурятия».

22 августа 2004 г. принят ФЗ № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разграничивший полномочия федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления. Все категории льготников были разделены на «федеральные», «региональные», в зависимости от источника финансирования их социальной поддержки. Названным законом большая часть натуральных социальных льгот заменена денежной компенсацией, поэтому этот закон назван законом «о монетизации льгот». Основным принципом закона является обязанность государства при замене льгот сохранять и даже повышать прежний уровень социальной защиты населения.

Законом «О монетизации льгот» на уровень субъектов РФ переданы государственные полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 19411945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В связи с принятием данного реформаторского закона активизировалась законотворческая деятельность всех регионов. Так, 7 декабря 2004 г. принят Закон РБ №899-III «Об отдельных полномочиях органов государственной власти Республики Бурятия», который закрепил обязательства республики по предоставлению мер социальной поддержки труженикам тыла, ветеранам труда, пенсионерам, жертвам политических репрессий, по выплате ежемесячного пособия на ребенка малоимущим семьям. Впоследствии принят ряд постановлений Правительства РБ, установивших порядок предоставления данных мер социальной поддержки.

При этом Российская Федерация сохранила за собой обязательства по обеспечению отдельных категорий ветеранов, инвалидов жильем и транспортными средствами в том объеме, который сложился по состоянию на 31 декабря 2004 г. К 65-летию Победы в Великой Отечественной войне Указом Президента РФ от 7 мая 2008 г. №431 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 1945 годов» была поставлена задача завершить обеспечение жильем ветеранов до 1 мая 2010 г. После этого обеспечение жильем стало осуществляться вне зависимости от даты постановки на учет нуждающихся ветеранов. Для выполнения поставленной задачи расходуются значительные бюджетные средства.

Одной из важнейших составляющих системы социальной защиты, несомненно, является социальное обслуживание населения, которое получило свое становление и развитие в рамках рассматриваемого периода. Законодательной основой для развития социального обслуживания населения в РФ являлись ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (10 декабря 1995 г., №195) и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (2 августа 1995 г., №122), принятые в 1995 г. Историческая важность данных законов заключается в том, что впервые на законодательном уровне были даны принципиальные положения, раскрывающие содержание понятий «социальное облуживание», «социальные службы», «социальные услуги», «клиент социальной службы», «трудная жизненная ситуация», определены типы и виды социального обслуживания и деятельность учреждений социального обслуживания. Безусловно, данные законы сыграли важную роль в становлении социального обслуживания в России.

28 декабря 2013 г. принят новый ФЗ №442 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Документ направлен на дальнейшее развитие системы социального обслуживания населения в России, обеспечение и защиту прав граждан (семей) на социальное обслуживание, повышение его уровня, качества, доступности, безопасности и эффективности. Серьезного внимания заслуживают следующие направления данного закона, которые, по сути, поднимают социальное обслуживание на более высокий современный уровень: индивидуальный подход к оказанию социальных услуг; введение стандарта социальных услуг; межведомственное взаимодействие при оказании социальных услуг; организация негосударственного сектора социального обслуживания населения.

Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. В настоящее время реализуются такие программы, направленные на улучшение качества жизни, как: «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда», «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Обеспечение качественным жильем и развитие ЖКХ» и др. В то время как в 90-е годы XX в. и в начале XXI в. государственные программы были в основном направлены на оказание адресной социальной поддержки наиболее уязвимым категориям населения: «Дети-сироты», «Дети России», «Молодежь России» и т.д.

Одним из элементов подготовки к ратификации Конвенции о правах инвалидов была разработка государственной программы «Доступная среда».

В мае 2012 г. Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов, что, в свою очередь, вызвало приведение в соответствие с ней национального законодательства о реализации прав инвалидов. В связи этим подготовлен законопроект, в котором проработан ряд изменений в базовый закон о социальной защите инвалидов. Предусматривается внесение изменений в более чем 25 других законов, регулирующих основные направления жизнедеятельности инвалидов в сфере транспорта, информации, культуры, безопасности в условиях чрезвычайной ситуации, избирательной системы и др.

Нельзя обойти вниманием два Указа, подписанных В.В. Путиным сразу после вступления в должность Президента РФ: «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (7 мая 2012 г., № 597), «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» (7 мая 2012 г., № 606). В них предусматривались следующие актуальные социально-значимые мероприятия: повышение заработной платы социальных работников, содействие занятости инвалидов и их профессиональному обучению (переобучению), обеспечение условий для повышения рождаемости и увеличение продолжительности жизни до 74 лет к 2018 г. и т.д.

Важнейшими инструментами социальной политики являются благотворительность и добровольческая деятельность. ФЗ от 11 августа 1995 г. №135 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» способствовал развитию благотворительных фондов, ассоциаций, союзов, объединений. 30 июля 2009 г. принята Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в РФ, в рамках которой расширены налоговые и другие льготы для организаций и граждан, занимающихся благотворе- нием. Так, в Бурятии организации, занимающиеся благотворительностью и другой общественно-полезной деятельностью, субсидируются в соответствии с Законом РБ от 7 марта 2013 г. №3171-IV «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Бурятия». Безусловно, поддержка государства дает импульс общественной активности в разных областях социальной защиты.

Таким образом, российское законодательство в области социальной защиты населения в период с 1991 по 2013 г. являлось мощным фактором формирования и развития государственной политики по оказанию социальной помощи нуждающимся, создавая единое правовое пространство по осуществлению социальной поддержки населения в России.