Закупка услуг общедоступной почтовой связи как услуг, относящихся к сфере деятельности естественных монополий

Статья 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Федеральный закон № 147-ФЗ) определяет естественную монополию как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в от‐ сутствие конкуренции в силу технологических особенностей производ‐ ства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Субъект естественной монополии определяется как хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Для настоящего исследования важен вывод о том, что рынок, функционирующий в условиях естественной монополии, характеризуется либо отсутствием конкуренции, либо недостаточным развитием конкурентных отношений.

Т.Г. Даурова отмечает: «в экономике любой страны имеются области хозяйствования, где конкуренция по объективным причинам технологически невозможна или экономически нецелесообразна. Они получили название естественных монополий. Отсутствие в сферах естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие» [1, с. 10]. С.В. Трофимов приходит к выводу, что в естественно-монопольной среде, в которой «в соответствии со ст. 3 [Закона «О естественных монополиях»] действует только один субъект естественной монополии» [2, с. 38], заключение картельных соглашений невозможно.

Представляется, что такое состояние рынка, при котором на нем отсутствуют реальные конкурентные рычаги, диктует создание специальной системы его регулирования, включающей правовую, организационную и финансовую составляющие.

Как отмечает С.Н. Чукалова, «отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений экономической властью субъектов таких монополий заставляют государство создавать специальную систему регулирования в области естественных монополий, направленную на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных мо‐ нополий, обеспечивающую доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий» [3, с. 17-18].

Статья 4 Федерального закона № 147-ФЗ услуги общедоступной почтовой связи относит к деятельности, осуществляющейся в естественно-монопольной среде. При этом важно отметить, что Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» (далее - Федеральный закон № 176-ФЗ) не содержит определения общедоступной почтовой связи. Исходя из вложенного законодателем и правоприменителем смысла, а именно из анализа ст. 5,14 и гл. 2 Федерального закона № 176-ФЗ, понятие «общедоступная связь» приравнивается к понятию связь «общего пользования».

Кроме того, ст. 9 Федерального закона № 176-ФЗ содержит закрытый перечень видов почтовой связи в Российской Федерации:

• -    почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями почтовой связи, а также иными операторами почтовой связи;

• -    специальная связь федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление деятельностью в области связи;

• -    федеральная фельдъегерская связь;

• -    фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области обороны.

Из формулировки данной статьи можно сделать вывод, что к сфере естественных монополий относятся только услуги общедоступной почтовой связи.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае, если товар, работа или услуга оказывается субъектом естественных монополий. Введение этой нормы связано с нецелесообразностью проводить конкурентный способ закупки в связи с тем, что конкуренция отсутствует. Необходимость установления ряда специальных правил обуслов- лена также тем, что в отсутствие конкуренции нет иных механизмов для достижения баланса интересов субъектов естественных монополий и по‐ требителей их товаров и услуг. Рассматриваемая норма сформирована не применительно к субъекту естественной монополии, включенному в соответствующий реестр, а к определенной сфере (виду) деятельности.

Понятие естественной монополии, которое призвано очертить правовые рамки этого явления путем указания его основных (необходимых и достаточных) признаков, является первичным, затем следует понятие субъекта естественной монополии [1, с. 12]. То есть условием признания (признаком, характеристикой) юридического лица в качестве субъекта естественной монополии не является факт включения его в реестр. Этот вывод подтверждается и письмом Федеральной антимонопольной службы России от 23 июня 2015 г. № АЦ/31173/15: «...наличие информации о субъекте естественной монополии в реестре субъектов естественных мо‐ нополий не является обязательным условием применения пункта 1 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе...».

В настоящее время лишь один субъект, оказывающий услуги почтовой связи, включен в реестр, хотя фактически такие услуги оказывает значительно большее количество субъектов.

Почтовая связь общего пользования, как следует из приведенных положений Федерального закона № 176-ФЗ, может оказываться любым лицом. Таким образом, на рынке услуг общедоступной почтовой связи сложилась ситуация, когда юридически естественная монополия (состояние невыгодности конкуренции) существует, а фактичекски она (невыгодность) отсутствует. Такая ситуация при росте доли альтернативных операторов и усилении их влияния на рынок, предположительно, должна нивелировать условия естественной монополии на рынке, что приведет к ее юридической отмене.

Закупка у единственного поставщика по данному основанию явля‐ ется исключительной ситуацией, когда применение конкурентного способа закупки нецелесообразно в связи с концентрацией предложения у одного продавца - естественного монополиста. В ситуации же с услугами общедоступной почтовой связи предложения по оказанию данных услуг имеются у других хозяйствующих субъектов. Соответственно, использование способа закупки у единственного поставщика для услуг почтовой связи не соответствует состоянию данного товарного рынка, который является конкурентоспособным.

Правоприменительные документы (письмо ФАС России от 23 июня 2015 г. № АЦ/31173/15, письмо Минэкономразвития РФ от 20 марта 2015 г. № Д28и‐808, судебные акты) указывают на возможность заклю‐ чить контракт таким способом только в отношении услуг, которые осу‐ ществляются в условиях естественной монополии.

В других сферах, например, при установлении признаков банкрот‐ ства, суды придают большое значение также фактическому осуществле‐ нию субъектом естественной монополии деятельности, относящейся к естественно‐монопольной.

Безусловно, выбор (определение) способа закупки – это право за‐ казчика. Но при реализации своих прав субъект обязан соблюдать за‐ преты и ограничения, предусмотренные как контрактным, так и анти‐ монопольным законодательством. К таковым относится как раз запрет на сокращение числа хозяйствующих субъектов и иное ограничение конкуренции.

Задачей антимонопольного регулирования является выделение тех сегментов, где либо уже существуют конкурентные отношения, либо их развитие является не просто желательным, но и возможным.

Вне всякого сомнения, нельзя не обратить внимание на то, что ес‐ тественно‐монопольный рынок услуг общедоступной почтовой связи стал конкурентным. В связи с чем он находится во власти конкретных механизмов и применение на нем процедур, предназначенных, как выше сказано, для ситуации, когда есть только один продавец услуги, не просто нецелесообразно, но и необоснованно.