Заморозка цен на нефтепродукты – остановка налогового маневра?

В целях сдерживания дальнейшего роста внутренних цен на нефтепродукты 31 октября 2018 г. между правительством и нефтяными ком-паниями1 было заключено соглашение о заморозке внутренних цен на бензин и дизель до конца года на уровне июня 2018 г.2, и затем до конца марта – с поправкой на прогнозируемую инфляцию и с повышением на 1,7% для компенсации увеличения НДС. В результате удалось стабилизировать цены на бензин, однако в некоторых регионах возникла нехватка топлива – особенно на независимых АЗС, столкнувшихся с ограниченным предложением по новым, сдерживаемым, оптовым ценам.

В условиях жесткого регулирования рынка остается неясным, как будет проходить завершающий этап формирования налоговой системы в нефтяной отрасли, вступающий в силу с 1 января 2019 г3. Запланированная конфигурация налоговой системы, в частности, рост акцизных платежей при фиксированных внутренних ценах на нефтепродукты сократит маржинальность нефтеперерабатывающих компаний. Государственное субсидирование в виде обратного акциза с демпфирующей надбавкой, скорее, послужит компенсацией выпадающих доходов, нежели покрытием затрат на модернизацию. При этом, если ВИНКи смогут частично компенсировать снижение маржинальности за счет добывающего сегмента, то независимые НПЗ станут нести убытки и могут начать уходить с рынка, сокращая предложение. Заморозка цен фактически отложит действие мер налогового маневра.

Если предположить, что на топливном рынке решения, влияющие на его функционирование, принимают нефтяные компании и государство (конечные потребители не влияют напрямую на инвестиционные или налоговые решения, но оказывают влияние на рыночное равновесие),

22(83) 2018

то для каждой стороны можно рассмотреть по два возможных варианта поведения.

Правительство может либо фактически отказаться от проведения налогового маневра (начать регулировать внутренние цены на нефтепродукты, вводя верхнюю планку для них), либо в срок довести налоговый маневр до завершения. Нефтяные компании могут либо отложить решение о дальнейшей модернизации своих производственных мощностей, либо реализовать эти программы.

В зависимости от выбранного варианта поведения каждая из сторон получает определенную выгоду: для государства это чистые налоговые поступления от отрасли в бюджет (в расчетах - очищенные от влияния динамики макропоказателей); для компаний - валовая добавленная стоимость (рассчитанная как разность между стоимостью произведенной корзины нефтепродуктов и стоимостью использованной для этого нефти; далее - ВДС) от производства нефтепродуктов с учетом государственной субсидии на покрытие затрат на модернизацию. Для населения эффект заключается в различной динамике розничных цен на нефтепродукты. Результаты расчетов возможных эффектов в зависимости от выбранной линии поведения представлены в табл. 1 . Рассмотрим каждый вариант более подробно.

Таблица 1

ЧИСЛЕННАЯ ОЦЕНКА ПОТЕНЦИАЛЬНЫХ ЭФФЕКТОВ ДЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА, НЕФТЯНЫХ КОМПАНИЙ И НАСЕЛЕНИЯ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ВАРИАНТОВ ИЗБРАННОЙ ПОЛИТИКИ

Правительство Нефтяные компании	Регулировать внутренние цены на нефтепродукты	Проводить налоговый маневр в нефтяной отрасли
Не продолжать программу модернизации мощностей	[0,2 трлн руб.; 0,0 трлн руб.; 4,0-4,6%*]	[0,9 трлн руб.; 0,3 трлн руб.; 9,0%]
Продолжать программу модернизации мощностей	[0,2 трлн руб.; -2,0 трлн руб.; 4,0-4,6%**]	[1,1 трлн руб.; 0,4 трлн руб.; 8,0%**]

*В рамках соглашения ФАС и Минэнерго с крупными нефтяными компаниями стороны договорились до конца марта 2019 г. сдерживать оптовые цены на топливо на уровне июня 2018 г., а затем плавно индексировать их в размере годовой инфляции 4,0-4,6%.

**Предполагается, что за счет модернизации производственных мощностей сокращаются издержки, поэтому рост розничных цен при реализации налогового маневра происходит медленнее, чем в варианте, когда решение о начале программ по модернизации откладывается. Оценка снижения темпов роста цен проведена на экспертном уровне, для более точного расчета необходима детальная информация по модернизируемым мощностям.

Примечание . В скобках представлены оценки: чистый бюджетный эффект; ВДС нефтеперерабатывающих компаний; рост розничных цен на нефтепродукты.

Источник: расчеты авторов.

Отмена налогового маневра, регулирование цен, замораживание программы модернизации мощностей НПЗ

22(83) 2018

Выбранный правительством вариант развития событий, а также сохранение в 2019 г. практики ручного регулирования цен на нефтепродукты, наряду с кажущимися выгодами для населения от поддержки низкого уровня цен влечет за собой ряд негативных последствий для самой отрасли. Это сокращение объемов нефтепереработки, потеря стимулов к модернизации и наращиванию доли светлых нефтепродуктов; субсидирование по-прежнему неэффективной отечественной нефтепереработки; убытки независимых НПЗ, которые не могут их компенсировать за счет сегмента добычи. Независимые АЗС уже столкнулись с дефицитом топлива, что, вероятно, способно привести к снижению его качества, поискам источников нелегальных поставок, и далее – к росту доли теневого рынка и количества посредников на рынке. С учетом заморозки ставок налоговых отчислений данный вариант не принесет выгод и для бюджетов любых уровней.

Согласно результатам, представленным в табл. 1 , бюджет получит 0,2 трлн руб. за счет поступлений от сохранившихся таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, НДПИ и акцизных платежей на нефтепродукты. Суммарная ВДС нефтеперерабатывающих предприятий отрасли останется околонулевой из-за отсутствия механизмов, стимулирующих модернизацию производства на отечественных НПЗ. Розничные цены вырастут на 4,0–4,6% согласно принятому соглашению о стабилизации внутреннего рынка нефтепродуктов.

Отмена налогового маневра, регулирование цен,реализация программ по модернизации мощностей НПЗ

Данный вариант аналогичен описанному выше. Сложившиеся условия неблагоприятны для запуска новых программ по модернизации, возможность инвестирования в уже начатые проекты имеют только ВИНКи, которые могут перераспределить свои расходы на вышестоящие этапы производственной цепочки.

Проведение налогового маневра, реализация программпо модернизации мощностей НПЗ

Проведение налогового маневра по параметрам принятого в августе 2018 г. закона, как уже отмечалось выше, предполагает повышение ставок акцизов на нефтепродукты в 2019–2024 гг., что может вызвать рост внутренних цен. Таким образом некоторая доля повышения налоговой нагрузки на отрасль в текущей конфигурации будет переложена на конечных потребителей нефтепродуктов. Учитывая, что государство должно принимать во внимание интересы населения, т.е. не допускать сильного роста цен, параметры маневра можно скорректировать, например, удерживать рост розничных цен за счет снижения акцизов. Это, однако, создает проблемы для межбюджетного распределения средств. Сохранение сложившегося механизма наполнения региональных бюджетов и дорожных фондов1 через акцизы (на текущий момент в дорожные фонды направляется 54%2 всех доходов государства от акцизов на топливо, из них 84%3 отчисляется непосредственно в региональные дорожные фонды) возможно лишь при фиксированной ставке акциза на нефтепродукты. Понижение уже установленной ставки приводит к выпадению из бюджетов регионов значительной части средств, в связи с чем возникает необходимость поиска источников их компенсации. Как вариант

22(83) 2018

представители Независимого топливного союза предлагают финансировать дорожные фонды адресно из федерального бюджета.

В конце октября 2018 г. Госдумой был предложен законопроект, предусматривающий постепенное увеличение доли доходов от акцизов на нефтепродукты, направляемой в региональные бюджеты и дорожные фонды, начиная с 2020 г.: норматив предлагается повысить с 58,2 до 66,6% в 2020 г., до 74,9 в 2021 г., до 83,3 в 2022 г., до 91,6 в 2023 г. и до 100% в 2024 г. Таким образом, предполагается, что дополнительные поступления в бюджеты регионов от повышения норматива могут компенсировать снижение акцизов. Однако детальный анализ последствий пока не представлен.

Реализация налогового маневра, утвержденного в августе 2018 г., принесет в бюджет с учетом модернизации НПЗ 1,1 трлн руб. Это должно произойти за счет: поступлений от роста ставки НДПИ на величину сокращения ставки экспортной пошлины; роста акцизных платежей на нефтепродукты; изъятия дополнительной прибыли, возникающей при повышении внутренних цен на нефть (по принципу net back с внешним рынком), введения акциза на нефтяное сырье. Суммарный ВДС НПЗ с учетом государственной субсидии на модернизацию мощностей составит 0,4 трлн руб. Предполагается, что за счет модернизации НПЗ произойдет сокращение издержек, поэтому рост розничных цен окажется более умеренным, чем при реализации налогового маневра без учета программ модернизации нефтепереработки.

Проведение налогового маневра,заморозка программ по модернизации мощностей НПЗ

Данный вариант предполагает все выгоды, связанные с изъятием рентного дохода в пользу государства при реализации налогового маневра с учетом программ модернизации НПЗ. Однако ключевым моментом является то, что отечественные НПЗ откладывают решение о продолжении модернизации своих мощностей, т.е. не происходит увеличения средней глубины переработки и роста производства и экспорта светлых нефтепродуктов, а, значит, основная цель реформы налогового регулирования нефтяной отрасли не достигается. Согласно результатам, представленным в табл. 1 , бюджет получит 0,9 трлн руб. Суммарный ВДС нефтеперерабатывающих предприятий отрасли равен 0,3 трлн руб. из-за отсутствия механизмов, стимулирующих технологическое перевооружение отечественных НПЗ, и сохранения субсидирования. Розничные цены вырастут на 9,0%.

22(83) 2018

Таким образом, для государства с точки зрения бюджетного эффекта наилучшим вариантом из возможных альтернатив является проведение налогового маневра без ручного регулирования розничных цен на нефтепродукты. Для нефтяных компаний выбор зависит от их уверенности в том, будет ли государство завершать налоговый маневр. Если они уверены в его завершении, то и вариант продолжения модернизации является для них выгодным, в противном случае модернизация будет откладываться.

Фактически это означает, что оптимальным в текущих условиях был бы вариант с проведением налогового маневра без введения ценовых ограничений и с одновременным осуществлением модернизации НПЗ. Однако на данный момент ситуация развивается по сценарию, близкому к варианту, в котором заморозка розничных цен ставит под угрозу реализацию целей налогового маневра. Данный выбор, по всей видимости, связан с неприемлемостью для государства ускоренного роста розничных цен на нефтепродукты по социальным соображениям. При этом, однако, существует возможность как минимум сгладить рост цен для населения за счет снижения акцизов, а не за счет вмешательства в рыночные принципы ценообразования. Однако это может быть связано с фактическим отказом от поступлений в федеральный бюджет (федеральные дорожные фонды) доходов от акцизов на нефтепродукты с вероятной заменой их на внутрибюджетный трансфер.®

22(83) 2018