Зарубежные эксперименты с безусловным базовым доходом: подходы, результаты, интерпретации, уроки для России

Безусловный базовый доход (ББД, базовый доход) представляет собой один из самых радикальных и неоднозначных проектов общественного переустройства. В его основе лежит мысль о том, что каждый житель страны имеет право на часть дохода от национального богатства, которая должна предоставляться в виде регулярных и равных для всех индивидуальных денежных выплат вне зависимости от уровня дохода и трудового статуса. Это право обосновывается тем, что благосостояние каждого из нас – результат не только нашей деятельности, но и (причём зачастую – в значительно большей степени) труда многих поколений, живших и работавших до нас, а также имеющихся в стране земли и других природных ресурсов, изначально являвшихся общим достоянием.

Концепция ББД, корни которой восходят к социальной философии Эпохи Просвещения, зиждется на этических императивах: главная цель базового дохода – построение свободного, справедливого и солидарного общества. И в наши дни многие сторонники идеи придерживаются данной точки зрения, подчеркивая, что ББД это в первую очередь – инструмент обретения свободы и уже затем – способ реагирования на актуальные социальные, экономические, технологические и прочие вызовы [20: 4-28; 18: 1-38]. В последние десятилетия, однако, в пользу базового дохода всё чаще выдвигаются позитивные доводы, без апелляции к естественному праву. Безусловные денежные выплаты рассматриваются как механизм сокращения непомерных административных расходов на поддержание громоздких и малоэффективных систем социальной защиты (этот довод особенно распространён среди сторонников либертарианских идей) [13: 35-37; 23], преодоления гендерного неравенства [14: 2013; 19: 133-153], противодействия рискам, связанным с прекари-зацией населения [17: 316-337] и ростом технологической безработицы вследствие ускоренной автоматизации производственных процессов [21: 12-17]. В 2020 г. в копилку аргументов за базовый доход добавилась необходимость быстрого реагирования на негативные социальные последствия пандемии коронавируса [7: 17-18; 16; 2: 89-90].

Как и у любой другой новаторской идеи, у ББД есть не только сторонники, но и противники. Аргументы «против» общеизвестны. Слишком большие даже для наиболее богатых стран финансовые расходы, рост инфляции, возможное увеличение безработицы и иждивенческих настроений в обществе, массовый приток мигрантов, ухудшение положения граждан, которые являлись бенефи- циарами прежних систем социальной защиты, – вот далеко не полный их перечень. Наличие столь большого числа проблем, связанных с реализацией ББД, – это главная причина, по которой все предпринятые попытки добиться закрепления базового дохода на законодательном уровне – начиная от многочисленных петиций в его поддержку и заканчивая референдумом 2016 г. в Швейцарии – оказались неудачными. Намного более перспективным подходом является введение ББД «через заднюю дверь», то есть путём проведения экспериментов.

Цель данного исследования состоит в том, чтобы понять, в какой мере накопленный опыт, связанный с внедрением базового дохода, в том числе в его переходных формах, позволяет оценить возможные риски и положительные эффекты от имплементации данной идеи. Соответственно объектом исследования являются завершённые и осуществляемые в настоящее время проекты, а предметом – оценка их результатов и выявление приоритетных направлений использования данного опыта в российских реалиях. Для достижения поставленной цели нами было изучено более 60 «кейсов». В их числе – пилотные программы и предложения, связанные с введением ББД, которые отражены в недавнем обзоре Всемирного банка «Универсальный базовый доход: концепции, факты и практика» [11: 247-260], «родственные схемы», многие из которых имеют к базовому доходу весьма опосредованное отношение (самый яркий, но не единственный пример – «доход от гражданства» в Италии, который представляет собой вполне стандартную схему поддержания минимального гарантированного дохода [8: 2019]), а также экстренные безусловные денежные платежи, предоставлявшиеся в период пандемии. Гипотеза исследования состоит в том, что имеющийся опыт хотя и недостаточен для того, чтобы просчитать все последствия введения базового дохода на общенациональном уровне, но позволяет развенчать некоторые часто выдвигаемые против концепции ББД доводы и обозначить ряд перспективных направлений использования безусловных денежных выплат в качестве дополнения к имеющимся механизмам социальной защиты.

Термин «базовый доход» в научной литературе (не говоря уже о СМИ), имеет разные трактования. Чтобы избежать путаницы, в данной статье мы будем придерживаться классического определения, используемого Всемирной сетью базового дохода, – крупнейшего объединения по изучению и продвижению данной концепции. Согласно консенсусу, достигнутому входящими в эту организацию учёными и экспертами, ББД являются периодические денежные выплаты, предо- ставляемые всем на индивидуальной основе без каких-либо условий1. Таким образом, базовый доход должен характеризоваться 1) регулярностью, 2) денежной формой выплат, 3) индивидуальностью (получателем является каждый человек, а не глава домохозяйства), 4) универсальностью (ББД предназначен всем членам общества) и 5) безусловностью, то есть не должен зависеть от уровня доходов или трудового статуса. При этом размер ББД может быть любым – как соответствующим прожиточному минимуму или превосходящим его, так и существенно не дотягивающим до него.

Дизайн экспериментов

Практические эксперименты по введению ББД – преимущественно в его переходных формах (то есть с нарушением одного или нескольких перечисленных выше критериев) – имеют давнюю историю. Первые из них были осуществлены ещё в 60–70-е гг. XX в. в США в форме отрицательного подоходного налога в пользу резидентов либо домохозяйств, проживавших в депрессивных регионах или имевших доход, уступавший определенному пороговому значению2. Однако большая часть экспериментов приходится всё же на более поздний период. Так, из 22 реализованных на сегодняшний день проектов, в максимальной степени отвечающих критериям ББД (всего их, конечно, гораздо больше), 15 были запущены в первые два десятилетия XX в. (см. Приложение). При этом со временем число экспериментов будет возрастать: по оценкам издания Bloomberg, в 2021 г. в одних только США по меньшей мере в 11 городах будут работать программы безусловных денежных выплат3. Такой всплеск интереса вызван усилением социальных проблем на фоне пандемии и стремлением как политических элит, так и организаций гражданского общества найти новые подходы к их решению. Интересно, что аналогичная тенденция наблюдалась во время кризиса 2008–2009 гг. Парадоксальным образом проекты по введению базового дохода осущест- вляются, как правило, не в благополучные годы (когда на их проведение легче всего изыскать финансовые ресурсы), а в периоды экономической неопределённости [5: 102].

Анализ экспериментов позволяет сделать вывод о том, что по целому ряду параметров между ними прослеживаются серьёзные различия.

Прежде всего, проекты ББД варьируют по своему охвату. По данному критерию их можно разделить на 1) общенациональные, охватывающие всё население страны, 2) региональные и локальные, то есть действующие на ограниченной территории и предназначенные для всех её жителей и 3) выборочные, в рамках которых безусловные денежные платежи предоставляются либо случайным образом отобранной группе людей, либо – в нарушение принципа безусловности – целевой группе.

Реже всего встречаются общенациональные эксперименты. По сути, их было всего два. Первый – программа Фонда человеческого развития в Монголии (2011–2012 гг.), в рамках которой все жители страны получали сумму, эквивалентную сначала 7, а затем 17 долл. США. Использование этой схемы было обусловлено появлением в государственной казне «излишков» в виде внеплановых доходов от сырьевого экспорта, которые было решено распределить между всем населением. После того как цены на добываемую в стране медь упали, власти по инерции пытались финансировать базовый доход, прибегая к внешним заимствованиям, однако, столкнувшись с ростом бюджетного дефицита, были вынуждены от него отказаться [22: 20]. Второй – программа денежных субсидий в Иране, эквивалентных 40-45 долл. США, которые были предназначены абсолютному большинству жителей страны (исключение составили 4 % самых обеспеченных иранцев) в качестве компенсации за отмену действовавших ранее продовольственных и топливных субсидий. Программа действовала в 2010–2016 гг., после чего парламент страны принял закон о сокращении числа получателей на 24 млн человек⁴. Интересно, что и монгольский, и иранский проект не ставили своей целью воплощение в жизнь концепции базового дохода в том смысле, в каком она понимается в странах Запада. Скорее это была попытка монетизации льгот и рационализации системы распределения сверхдоходов, причём суммы выплат в обоих случаях были невелики, то есть речь шла не о полном, а о частичном ББД, покрывавшем относительно небольшую часть базовых по требностей чел овека.

Региональных и локальных проектов значительно больше. К этой группе можно отнести ежегодные выплаты из Постоянного фонда Аляски (сумма одинакова для всех, но зависит от доходов Фонда); действовавшую в 2011–2012 г. и возобновленную в связи с пандемией схему ежегодных безусловных переводов в Гонконге и продолжающуюся с 2010 г. схожую программу в Макао (КНР). Перечисленные выше проекты, как и в случае с монгольской и иранской программами, были запущены ad hoc, но на уровне не всей страны, а отдельных её регионов. Кроме того, базовый доход – в качестве эксперимента – неоднократно вводился на локальном уровне, то есть в масштабах небольших населенных пунктов. Самые известные из таких экспериментов были проведены в развивающихся странах – Индии, Кении, Намибии и Уганде.

Наибольшее распространение получили выборочные проекты, но при этом они меньше всего соответствуют критериям ББД, поскольку их бенефициарами, как правило, являются определенные группы людей (например, резиденты с низкими доходами, безработные, жители неблагополучных районов). Так, самый резонансный из недавно реализованных проектов – эксперимент в Финляндии – охватывал выборку из жителей страны, не имевших работы, а продлившийся с 2017 по 2019 г. эксперимент в Онтарио – 4 тыс. резидентов в возрасте от 18 до 64 лет с низким уровнем доходов.

Из всех пяти ключевых критериев базового дохода реже всего нарушается принцип индивидуальности, однако и здесь есть исключения. В частности, проект B-Mincome в Барселоне был адресован не отдельным гражданам, а 915 случайно выбранным домохозяйствам [15: 8]. Экстренные денежные пособия в Японии в период локда-уна 2020 г. также выплачивались домохозяйствам. Примечательно, что правительство в связи с этим столкнулось с жёсткой критикой, и было вынуждено сделать исключение для женщин, ставших жертвами домашнего насилия5.

Различия прослеживаются и по таким параметрам, как абсолютный и относительный размер базового дохода, срок реализации проекта (одни эксперименты длятся десятилетиями, другие же были ограничены одним-двумя годами), способ осуществления выплат (зачисления на банковский счёт, денежные чеки, переводы на мобильный телефон, наличные). Финансирование про- ектов осуществляется из различных источников: это могут быть средства бюджетов разных уровней и внебюджетных фондов, пожертвования частных лиц, собранные, в том числе, через краудфандинг, деньги благотворительных учреждений и, в отдельных случаях (как правило, в наименее развитых странах), международных организаций, действующих под эгидой ООН.

Важнейшим фактором, обуславливающим дизайн экспериментов с ББД, является целеполагание их организаторов. В большинстве случае инициаторы проектов пытались решить частные задачи – оказать оперативную помощь населению в условиях существенного сокращения доходов или, наоборот, более справедливым образом распределить средства, появившиеся на фоне благоприятной конъюнктуры (страны Восточной Азии); найти оптимальные механизмы поддержки жителей отсталых регионов (развивающиеся страны, резервации индейцев в США, обанкротившийся калифорнийский город Стоктон), оценить влияние базового дохода на занятость. В частности, как отмечает А.М. Волков, в Финляндии власти, раздавая безработным по 560 евро в месяц, хотели проверить гипотезу о том, что «универсальный базовый доход заставит людей соглашаться на временную контрактную работу, что в итоге повысит мобильность рабочей силы и её эффективность» [3: 50-51]. В других же «кейсах» (прежде всего, в азиатских и африканских странах), исследователи пытались оценить влияние ББД на уровень и качество жизни населения. Учитывая столь широкий набор подходов к реализации экспериментов, не стоит удивляться тому, что их результаты оказываются противоречивыми и вызывают неоднозначные оценки и интерпретации в научно-экспертном сообществе.

Результаты и интерпретации

В большинстве общих работ, посвящённых ББД, анализ результатов экспериментов с базовым доходом занимает довольно скромное место. Причина кроется в том, что даже ярые сторонники концепции не отрицают того факта, что эмпирический опыт пока недостаточен для того, чтобы в полной мере оценить все возможные последствия. Так, Ф. Ван Парейс и Я. Вандерборт признают, что ни один из экспериментов не позволяет сделать вывод о том, насколько жизнеспособным ББД окажется в реальной жизни [20: 144]. Есть и более скептические оценки. Р.И. Ка-пелюшников справедливо указывает, что 1) среди осуществлённых программ преобладали крошечные пилотные проекты, 2) большинство из них были рассчитаны на короткий срок (вследствие чего невозможно понять поведение получателей в более отдалённой перспективе), 3) размер базового дохода, как правило, существенно не дотягивал до прожиточного минимума. На основании этого он заключает, что «полноформатная система базового дохода нигде никогда не была опробована и что реальные последствия её внедрения неизвестны» [6: 12].

Существует, однако, ещё одна, не менее важная проблема, о которой вспоминают значительно реже. Практически все эксперименты с ББД предполагают его предоставление не вместо, а в дополнение к действующим схемам социальной защиты. Вопрос о том, как отказ от тех или иных социальных программ в пользу базового дохода повлияет на различные показатели социально-экономического развития, по сути даже не затрагивался6. А он имеет немалое значение. Для выплаты сколько-либо значительного ББД на общенациональном уровне в странах, не располагающих достаточными финансовыми ресурсами, может потребоваться монетизация, по крайней мере, части льгот и субсидий. Это, в свою очередь, приведёт к изменению положения отдельных групп граждан с низким уровнем доходов. Иными словами, одни получатели ББД станут бенефициарами данной схемы, другие же, напротив, потеряют часть доходов, поскольку прежняя система была для них более выгодной. Осуществить эксперимент с выплатой базового дохода при условии монетизации льгот можно исключительно на добровольной основе, принимая во внимание тот факт, что на участие в подобном проекте согласятся в основном те, кто в этом заинтересован.

Очевидно, что результаты экспериментов с ББД следует интерпретировать с большой осторожностью, учитывая перечисленные выше ограничения. Тем не менее, некоторые выводы всё-та-ки можно сделать.

Первый из них состоит в том, что получение базового дохода действительно благоприятно влияет на уровень и качество жизни населения, что прослеживается на опыте как развитых, так и развивающихся стран. Улучшение показателей здоровья, причём не только физического, но и психического (снижение стресса, числа депрессивных расстройств и пр.), рост общей удовлетворённости жизнью, сокращение числа аварий и прочих инцидентов, связанных с получением физических травм, спад преступности – вот далеко не полный перечень положительных, но при этом вполне предсказуемых последствий введения ББД. В наибольшей степени эти эффекты проявились в экономически отсталых странах и регионах. Так, в индийском штате Мадхья-Прадеш благодаря базовому доходу была преодолена проблема недоедания (особенно среди детей), ежедневный рацион стал более сбалансированным, существенно улучшились жилищные условия, расширился спрос на более дорогие лекарственные препараты [10: 71-114]. При экстраполяции экспериментов на общенациональный уровень, однако, нельзя исключать, что эти положительные последствия будут частично нивелированы негативными, например, ухудшением показателей удовлетворённости жизнью среднеобеспеченных слоёв населения в том случае, если введение базового дохода будет предполагать резкий рост налоговой нагрузки.

Второй вывод, который подтверждается абсолютно всеми экспериментами, заключается в том, что, вопреки расхожему мнению, получатели «бесплатных денег» ответственно подходят к их расходованию. Предположения насчет того, что малообеспеченные граждане израсходуют полученные средства на алкоголь, табак и прочие вредные привычки, не подтвердились. Даже в случае с безусловными денежными выплатами среди индийцев племени чероки (этот эксперимент вызывал у комментаторов наибольшие опасения) потребление вредных веществ заметно упало, в то время как расходы на образование, профессиональную переподготовку и пр. – возросли7.

Третий вывод, также не подтверждающий распространённую во многих научных исследованиях точку зрения, связан с влиянием базового дохода на гендерное неравенство. Выдвигавшаяся ранее гипотеза о том, что ББД приведет к уходу части женщин с рынка труда, что, в свою очередь, закрепит их неравное по сравнению с мужчинами положение в экономике и обществе [12], так и не была верифицирована. В развивающихся странах повсеместным результатом экспериментов стало уменьшение зависимости женщин от мужчин, увеличение их роли в семье, в том числе в такой важной сфере, как планирование финансовых расходов [9: 99]. В то же время вопрос о том, как выплата базового дохода воздействует на семейные отношения в целом, остаётся открытым. Так, в США следствием экспериментов с отрицательными ставками налогообложения стало увеличение числа разводов, что стало одной из причин отказа американских властей от экстраполяции схемы на всю страну8. В Японии же предварительные результаты недавно принятой программы базового дохода с выборкой в 1 тыс. человек9, напротив, показывают укрепление института семьи (число разводов сократилось, заключаемых браков – возросло)10.

Четвёртый вывод, который является наиболее спорным и имеет различные интерпретации, можно сформулировать следующим образом: выплата ББД оказывает разнонаправленное влияние на занятость, при этом степень этого влияния (вопреки мнению, что базовый доход резко снижает стимулы к труду и ведет к иждивенчеству) относительно невысока. В одних случаях оно было положительным, в других – отрицательным, и варьировало в зависимости от размера выплат, их продолжительности, страны, где проводился эксперимент, и прочих факторов. Как правило, наибольший прирост числа занятых благодаря ББД фиксировался в развивающихся странах, что, вероятно, связано со сравнительно низкой стоимостью «входного билета» для запуска собственного бизнеса (полученные деньги направлялись на открытие лавок, мелких кустарных производств и пр.). В развитых странах, напротив, большинство экспериментов (исключением являются проекты безусловных выплат в странах Восточной Азии) продемонстрировали незначительное сокращение занятости, вызванное уходом части получателей безусловных выплат с низкооплачиваемых работ или повышением их запросов к соискаемой должности11.

Разноплановым также является влияние базового дохода и «родственных» схем на продолжительность рабочего времени среди трудоустроенных. В частности, в США эксперименты с отрицательным подоходным доходом привели к 13-процентному сокращению рабочих часов на домохозяйство, что было преимущественно вызвано желанием женщин уделять больше времени воспитанию детей12. В Иране же, напротив, полу- чатели базового дохода стали посвящать работе больше времени.

При этом все проекты показывают, что базовый доход стимулирует людей к совершенствованию образовательных навыков, что объективно способствует повышению их конкурентоспособности на рынке труда. В связи с этим нельзя исключать, что негативный эффект ББД для занятости является временным. Для подтверждения этой гипотезы, однако, необходимо провести более долгосрочные и масштабные по охвату (включающие различные регионы, как депрессивные, с низкими показателями занятости, так и предлагающие большие возможности для трудоустройства) эксперименты.

Выводы и уроки для России

Проведённый выше анализ показывает, что реализация проектов, связанных с внедрением базового дохода, в последнее десятилетие стала одним из самых востребованных направлений апробации новых инструментов социальной политики. Число экспериментов с ББД, равно как и стран, в которых они осуществляются, растет лавинообразно. Если в 1960–1970-е гг. их география ограничивалась странами Северной Америки (США и Канадой), то сейчас подобные проекты получают распространение во многих странах Европы, Азии, Африки и Латинской Америки. В свете новых глобальных вызовов, таких как обострение проблемы имущественного неравенства, технологическая безработица, эпидемиологические угрозы, интерес к базовому доходу, скорее всего, сохранится.

Вместе с тем, хотя история экспериментирования с ББД насчитывает более полувека, ответа на ключевой вопрос о том, следует ли вводить базовый доход на национальном уровне, по-прежнему нет. Его имплементация остается уравнением со слишком большим числом неизвестных. Каковым будет влияние базового дохода на динамику экономического роста и состояние государственных финансов? Как безусловные денежные выплаты отразятся на экономическом поведении людей в долгосрочной перспективе? Как изменится положение отдельных групп населения в случае перехода к ББД за счет полного или частичного сокращения действующих социальных программ? Понять это можно только одним способом – провести эксперимент в масштабах отдельно взятой страны. Пока это представляется малореальным. Несмотря на включение требования о базовом доходе в программы ряда политических партий, вряд ли какая-либо из них в обозримой перспективе отважится на столь радикальный шаг.

И всё же утверждать, что эксперименты с базовым доходом полностью лишены смысла, было бы неверно.

Во-первых, осуществлённые проекты позволили сделать несколько важных выводов, в частности, опровергли некоторые связанные с ББД мифы. Было доказано, что базовый доход не ведет к существенному сокращению занятости, а в отдельных случаях даже способствует её росту, что большинство получателей склонно разумно расходовать полученные деньги (тратить их на образование, а не на вредные привычки).

Во-вторых, результаты проектов показали, что ББД, будучи инкорпорированным в существующие социальные системы, может стать эффективным механизмом решения частных проблем, таких как сильные межрегиональные контрасты, наличие уязвимых категорий населения, нуждающихся в незамедлительном оказании помощи, чрезмерные расходы на содержание бюрократического аппарата, необходимость экстренной поддержки жителей (например, в условиях эпидемий) и пр. И этот опыт представляет для России особый интерес, поскольку многие из перечисленных выше проблем имеют для нашей страны первоочередную значимость.

Как нам представляется, одним из направлений использования базового дохода в России могла бы стать помощь социально незащищённым группам населения, значительная часть представителей которых не получает достаточной поддержки из бюджетных средств вследствие законодательных недоработок и бюрократических преград. Эксперты отмечают, что в России «население вынуждено иметь дело с крайне усложненной системой социальной поддержки… существуют сотни разных форм социальной помощи, которые делают в принципе одно и то же – платят малые суммы (составляющие сотни, а порой даже десятки рублей), используя при этом весьма сложные механизмы оценки нуждаемости и потребностей разных групп», что, в свою очередь, обостряет проблему социальной исключённости [4: 160]. Особенно остро эти проблемы стоят перед малоимущими семьями с детьми, выпускниками вузов при переходе от учёбы к первому месту работы, неустойчиво занятыми, безработными и гражданами предпенсионного возраста [1:81]. В связи с этим было бы интересно провести выборочные эксперименты с предоставлением этим группам ББД, размер которого не зависит от уровня доходов получателей.

Также в условиях ухудшения демографической ситуации в России целевой группой могли бы стать несовершеннолетние дети. Реализация такого проекта позволила бы оценить эффектив- ность безусловных и равных для всех детей денежных выплат в сравнении с имеющимися инструментами (материнский капитал, пособия по уходу за ребёнком, единовременные выплаты матерям и отцам, воспитывающим детей в одиночку и пр.).

Ещё одно перспективное направление для запуска пилотных программ – поддержка населения отстающих регионов, перед которыми стоит задача догоняющего развития. Такие эксперименты помогли бы не только оценить потенциал ББД как средство повышения уровня жизни в неблагополучных районах страны, но и выяснить, как ба- зовый доход влияет на внутреннюю миграцию. В частности – приведет ли он к притоку населения в те районы, где производятся подобные выплаты, или, напротив, будет способствовать оттоку реципиентов, сумевших накопить необходимые средства, в регионы с лучшими возможностями для трудоустройства и заработка.

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научного проекта № 19010-00416.