Зарубежный опыт борьбы с бедствиями и катастрофами

К читателям журнала

Практически со дня своего образования МЧС России стало устанавливать контакты с зарубежными организациями, вовлеченными в деятельность, связанную с предотвращением чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС), спасением людей, попавших в стихийные бедствия и катастрофы, а также с ликвидацией их последствий, в том числе восстановлением инфраструктуры и объектов жизнеобеспечения.

В течение более 20 лет эти контакты множились, углублялись, совершенствовались, переходя в планомерное сотрудничество и кооперацию с зарубежными коллегами, в полноправное участие российских специалистов в работе международных организаций под эгидой ООН и международных объединений.

Этому способствовали непосредственная международная деятельность руководства МЧС России и его аппарата, работа формирований спасателей и экспертов в международных поисково-спасательных операциях, участие специалистов в международных форумах, конференциях, выставках, семинарах по обмену опытом, встречах за круглым столом, презентациях, устраиваемых в нашей стране и за рубежом.

Тематика, представляющая взаимный интерес, очень разнообразна: предупреждение ЧС и борьба с ними, управление рисками, перспективы развития стран, регионов, территорий с учетом реальных мировых климатических, миграционных и ресурсных тенденций, адаптация и укрепление устойчивости к неблагоприятным воздействиям, ликвидация последствий стихийных бедствий и восстановление инфраструктуры, результаты научных исследований, инвестиции и решение финансовых вопросов, спасательные формирования, вопросы современной коммуникации и технического оснащения, логистика, медицина, транспорт, связь, современные спасательные технологии — и это, наверное, еще далеко не полный список.

Информация, полученная от организаций, зарубежных коллег, сотрудников МЧС России, принимавших участие в международных мероприятиях, не всегда доступна для ежедневной работы многих специалистов вышеуказанных областей деятельности, которым она интересна и необходима в работе.

Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России в целях устранения этого информационного пробела предлагает читателям журнала обзоры текущей информации, в которой освещается опыт различных стран по совершенствованию системы предотвращения ЧС, борьбы с ними и ликвидации их последствий. Такая информация поступает как по линии российских организаций за рубежом — посольств, консульств, представительств, так и в отчетах специалистов и экспертов МЧС России, участвовавших в мероприятиях в рамках зарубежных командировок.

Предлагаемые обзоры фактически являются тезисами поступившей информации. Читатели, нашедшие для себя интересующую тему, могут обратиться к первоисточникам и уточнить возникшие вопросы.

В этом номере журнала читателям предлагается первый такой обзор.

Механизм регулирования и система управления противопаводковыми мероприятиями в Китае

• 1.    Ситуация с наводнениямии гидротехническими сооружениями

• 2.    Механизм регулирования деятельности по борьбе с наводнениями и ликвидации их последствий в Китае

Китай занимает обширную площадь, территория страны тремя ступенями понижается с запада на восток, природные и географические условия между западом и востоком, севером и югом сильно различаются.

Под влиянием муссонного климата осадки в Китае распределяются неравномерно, объем осадков уменьшается с юго-востока на северо-запад. Основная масса осадков выпадает в период с июня по сентябрь, составляя более 70 % годового объема.

Общая протяженность рек Китая — более 1,5 млн км. Река Хэйлунцзян (Амур), считающаяся одной из крупнейших рек Китая, течет через Китай, Россию и Монголию, 1887 км ее длины составляют государственную границу с Россией, что имеет важное значение для обеих стран в борьбе с наводнениями и представляет большую актуальность дальнейшего укрепления сотрудничества в этой области.

Уникальные географические и климатические условия Китая приводят к серьезным засухам и наводнениям. Наводнения угрожают в разной степени 2/3 территории и 90 % населения страны. Большинству регионов страны в разной степени грозит засуха. За период с 1949 года произошли более 50 масштабных наводнений и 17 серьезных засух, то есть в среднем каждый год происходила одна природная катастрофа.

Сеть противопаводковых сооружений составляет основу для предупреждения наводнений и засухи. В верхнем и среднем течении рек строят водохранилища для перехвата и задержания паводков, в среднем и нижнем — укрепляют плотины и дамбы, сооружают отводные каналы и создают зоны для задержания сверхнормативных паводков, в нижнем течении — расширяют речные русла в устьях. В целях повышения способности противодействия засухе и водоснабжения, увеличивается строительство сети оросительных каналов и соединяющих сооружений.

В настоящее время основные участки крупных рек приспособлены к защите от масштабных наводнений, а города этих регионов — от сильных паводков, по статистике происходящих раз в 50—200 лет. Основные морские дамбы могут противодействовать паводкам, встречающимся раз в 50—100 лет.

Китайское правительство принимает эффективные меры по усилению борьбы с наводнениями и засухой.

• а)    Совершенствование организационной системы. Создана командная система по борьбе с наводнениями и засухой на уровне государства, водосборного бассейна и региона. Начальником Государственного штаба (Госштаба) назначен вице-премьер Госсовета КНР, его заместителем — министр водного хозяйства, членами штаба являются руководители соответствующих правительственных ведомств и воинских частей. Отделения штаба созданы в бассейнах 6 крупных рек и озера Тайхун при региональных органах власти на уровне уезда и выше.

• б)    Реализация режима ответственности. В рамках этой системы основную ответственность несут главы администраций на всех уровнях управления, ответственность возлагается также с учетом функций органа власти, должности, технических навыков персонала. Для осуществления общественного контроля за реализацией режима ежегодно перед паводковым сезоном об ответственных лицах публикуется информация.

• в)    Совершенствование системы законодательства. Были приняты и вступили в силу: «Водное право», «Закон о борьбе с наводнениями», «Положения о борьбе с паводками», «Положения о борьбе с засухами», «Правила гидрологических работ», «Временные меры по использованию зон для задержания паводковых вод и компенсации соответствующих расходов». В регионах были приняты нормативные акты на основе собственных конкретных реалий.

• г)    Углубление предварительного планирования. В течение многих лет Госштаб и его местные отделения всех ступеней готовили и совершенствовали запасные планы по борьбе с наводнениями и засухами, создавая комплексную систему предварительного планирования. Все администрации на уровне уезда и выше, которые ответственны за эту работу, имеют свои планы. Предварительное планирование осуществляется в отношении крупных рек, больших и средних водохранилищ и ГЭС, всех зон для задержания паводковых вод; схемы по оказанию технической помощи составлены для водохранилищ, дамб, шлюзов и других противопаводковых объектов; проекты по эвакуации населения подготовлены для зон, затапливаемых паводковыми водами, и низменных местностей.

• д)    Улучшение прогнозирования стихийных бедствий. Создана и усовершенствована система мониторинга и прогнозирования состояния воды естественных водоемов, осадков, развития тайфуна. По всей стране в системе работают более 70 тыс. стан-

• ций. В крупных и важных средних водохранилищах созданы автоматическая система гидрологического прогнозирования и система по переброске паводков, созданы системы прогнозирования паводков на важных участках крупных рек и ускоряется строительство систем прогнозирования горных паводков. Сформирована национальная система мониторинга засухи, хотя и не в окончательном виде.

• е)    Укрепление инженерного обеспечения и режима переброски воды. В случае возникновения наводнений и засухи все штабы разных ступеней должны оценить результаты функционирования гидротехнических сооружений. Путем перехвата, разделения, сохранения, задержания и отведения паводковых вод необходимо осмотрительно их регулировать, чтобы научно и эффективно предотвратить и контролировать наводнение. Во время серьезной засухи с помощью крупных и важных водохозяйственных объектов осуществляется научно обоснованная переброска воды.

• ж)    Совершенствование системы кадрового обеспечения. Вдоль великих рек Янцзы и Хуанхэ, важных водохранилищ и морских дамб и в подвергаемых засухе регионах были организованы десятки тысяч аварийных команд и миллионы людей, среди них более 300 тыс. человек из народно-освободительной армии Китая (НОАК), вооруженной милиции и местных специализированных аварийных команд. Для борьбы с наводнениями и засухой Госштаб и его отделения запасли материальные резервы в размере 5 млрд юаней.

• з)    Усиление оперативного реагирования на стихийные бедствия. Штабы всех уровней должны корректировать и пересматривать запасные планы по противодействию наводнениям и засухе, повышать уровень прогнозирования, в случае наводнений и засухи ввести круглосуточный режим работы и режим «ежедневного совещания», научно регулировать, решительно определять политику, последовательно управлять, вовремя запускать планы на экстренный случай.

• 3.    Государственная система управления борьбой с наводнениями и засухой

  С 2005 года китайское правительство вложило 820 млн юаней из запланированных 940 млн юаней в развитие системы управления борьбой с наводнениями и засухой.

Система применяется в более чем 30 провинциях и городах, в бассейнах 7 водных объектов. Задача системы — управление борьбой с наводнениями и засухой, ее функции следующие.

• а)    Быстрый сбор информации. Благодаря системе, в течение 15 минут можно собрать измерительные данные дождевых осадков от более 70 тыс. станций мониторинга, оперативно обработать и выслать эти данные в штабы всех уровней. Скорость сбора и

  обработки информации сократилась с 2-х часов до 15 минут. Объем сбора и обработки информации в 2013 году составил 325 млн сообщений.

• б)    Своевременный прогноз. Точность прогноза существующей системы составляет более 90 %. По сравнению с прошлым, время прогноза сократилось с 4 до 1 часа, частота проведения расчетов повысилась с 1 раза в 6 часов до 1 раза в час.

• в)    Научное регулирование. В системе осуществляются анализ состояния паводков, составление плана регулирования, сравнения, имитации и т. д. Процесс составления плана регулирования сократился с 2-х часов до 10 минут. Системы регулирования паводков Госштаба и его отделений в 7 водосборных бассейнах объединены, осуществляется обмен данными в режиме реального времени.

• г)    Осуществление видеомониторинга. В режиме реального времени осуществляется мониторинг состояния средних и больших противопаводковых сооружений, обеспечивается визуализация реальной обстановки из более чем 3000 пунктов.

• д)    Проведение видеоконференций. Создана четырехуровневая межрегиональная система видеоконференций для экспертной поддержки и анализа с целью принятия решений на уровне страны, бассейна, провинции и города. В некоторых развитых регионах данная система уже покрывает уезды и села.

• 4.    Достигнутые успехии дальнейшие перспективы

Благодаря совершенствующемуся механизму регулирования работы, широкому участию общества, китайское правительство добилось определенных успехов.

• а)    Обеспечение эффективности предотвращения наводнений. Подсчитано, что за период с 1949 года сокращение экономических потерь для страны составило 4,24 трлн юаней, площадь спасенной пашни составила 172 млн га.

• б)    Обеспечение безопасности водоснабжения. Начиная с 1991 года, ежегодно решалась проблема с питьевой водой для почти 25 млн человек, ежегодный объем поливаемой площади в случае засухи составил почти 30 млн га.

• в)    Значительное сокращение числа погибших от наводнений. Количество ежегодно погибавших от наводнений людей неуклонно снижалось с 50-х годов XX века и к 2001 году снизилось в почти 6,5 раз. При масштабном наводнении на реке Хуанхэ в 2007 году не погиб ни один человек.

Несмотря на достигнутые успехи, остается немало острых проблем:

• противопаводковые сооружения на некоторых реках не достигли необходимого стандарта, а на некоторых — вообще не соответствуют проектной норме;

низкие возможности предотвращения наводнений на средних и малых реках;

большое количество погибших в случаях оползней, грязекаменных и горных потоков;

возникновение серьезных опасностей в водохранилищах, шлюзных воротах и других гидротехнических сооружениях;

нехватка водных ресурсов для противодействия засухам, невысоки возможности распределения водных ресурсов, возникновение проблем с качеством воды.

В 2011 году были приняты «Решения по ускоренному развитию и реформированию водного хозяйства», в которых предусмотрены руководящие идеи, основные принципы и целевые задачи.

• а)    Дальнейшее ускорение строительства сети противопаводковых сооружений. Цели и задачи:

продвинуть строительные работы по борьбе с наводнениями в городах;

ускорить работу по регулированию главных протоков великих рек и рек, впадающих в море;

быстро построить ряд гидротехнических объектов для борьбы с засухой в разумных масштабах и по современным стандартам;

создать режим по резервированию водных ресурсов на случай засух и чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением воды;

значительно повысить способность городов, поселков и деревень к водоснабжению.

К 2020 году в целом создать систему предотвращения наводнений и засухи и ликвидации их последствий.

• б)    Дальнейшее укрепление режима оперативного реагирования. Совершенствование системы ответственности для предотвращения наводнений и засух, государственных и местных запасных планов по борьбе с природными катастрофами, усиление роли сети штабов в оперативном реагировании путем объединения усилий гражданских специалистов, военных и местной администрации.

• в)    Совершенствование системы регулирования. Необходимо создать государственную систему профилактики наводнений и засухи, повысить точность мониторинга, поднять уровень прогноза, повысить возможность экспертного сопровождения принятия решений, разработать организационные противопаводковые мероприятия в 1836 уездах, совершенствовать систему «вместе измерять, вместе предотвращать», уменьшить человеческие потери в случае стихийных бедствий.

• г)    Дальнейшее углубление международного сотрудничества в борьбе с наводнениями. Интенсифицировать международный обмен, заимствовать полезный опыт, расширить сотрудничество, совместно реагировать на стихийные бедствия.

Сотрудничество между Китаем и Россией в противодействии масштабному наводнению в бассейне реки Хэйлунцзян — яркий пример международного взаимодействия. Подписанный в июне текущего года

Меморандум о сотрудничестве между Министерством водного хозяйства КНР и МЧС России создал хорошую основу для кооперации двух стран в борьбе с наводнениями, а консультации между Министрами Чэнь Лэй и Владимиром Пучковым способствуют взаимодействию по предотвращению наводнений и ликвидации их последствий.

Материал предоставлен Государственным штабом по борьбе с наводнениями и засухой Министерства водного хозяйства КНР в связи с визитом Министра по вопросам ГОЧС В.А. Пучкова в КНР 11—12 августа 2014 года.

О системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Швейцарской Конфедерации

Система предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера Швейцарии децентрализована: она базируется на службах чрезвычайного реагирования кантонального и муниципального подчинения. На общефедеральном уровне Федеральным ведомством по защите населения осуществляется контроль функционирования кантональных служб, а также координация и управление в случаях масштабных происшествий. При необходимости принимается решение об участии воинских формирований, технических ресурсов и резервов системы гражданской обороны.

Кантональные системы предупреждения и ликвидации ЧС подчинены региональным штабам, в состав которых входят представители полиции, гражданской обороны, противопожарной, медико-санитарной, технической и коммунальной служб.

В зависимости от масштаба происшествия, задействуются одна или несколько служб, на которые могут возлагаться дополнительные функции и которые могут получать помощь и поддержку федеральных сил. Ключевое место в системе реагирования на ЧС принадлежит противопожарным службам, включающим в себя отдельные функции спасательных бригад. Только небольшая часть пожарных в стране являются профессионалами, для остальных это — общественная деятельность, осуществляемая без отрыва от основного места работы. Все без исключения сотрудники пожарной охраны имеют необходимую квалификацию, регулярно участвуют в учениях и тренировках, проходят переподготовку. На особо опасных объектах имеются специализированные хорошо оснащенные пожарные и аварийные бригады, содержащиеся на средства соответствующих предприятий. В самых сложных случаях к гражданским специалистам могут подключиться военные из инженерно-спасательного центра Минобороны Швейцарии в Вангене-на-Ааре.

Система гражданской обороны Швейцарской Конфедерации призвана реагировать на угрозы, связанные с вооруженными конфликтами и масштабными ЧС. Системы оповещения и объекты ГО, находящиеся в ведении общин-муниципалитетов, региональных или кантональных властей, после преодоления конфронтации эпохи «холодной войны» перепрофилированы на реагирование в ЧС и временное размещение лиц, оставшихся без крова: вместе крупные спецукрытия и небольшие бомбоубежища призваны обеспечить возможность для единовременного размещения всех граждан страны. Наряду с разветвленной инфраструктурой и существенными материальными средствами швейцарская система ГО обладает и внушительными людскими ресурсами, в основном в форме резервистов-специалистов по ГО. Служба в подразделениях ГО является одним из вариантов прохождения обязательной для всех мужчин службы по призыву.

Система реагирования на ЧС постоянно развивается — улучшается координация функционирования отдельных ее элементов, совершенствуются юридические и организационные механизмы взаимодействия участвующих органов и организаций, прорабатывается возможность оптимизации ресурсов системы ГО. На основе комплексного подхода разрабатывается Стратегия развития системы защиты населения Швейцарии на период после 2015 года.

Материал предоставлен Посольством России в Швейцарии.

Некоторые особенности японского опыта в области подготовки к стихийным бедствиям, реагирования на них и ликвидации их последствий

11—12 марта 2014 года в г. Кобе, префектура Хего, состоялось 12-е заседание подкомиссии по стихийным бедствиям, сформированной в рамках Ассоциации региональных администраций стран СевероВосточной Азии (АРАССВА). В заседании приняли участие региональные представители профильных ведомств всех стран, входящих в подкомиссию — Японии, КНР, Республики Корея, Монголии и России. Россию представляли сотрудники Дальневосточного регионального центра МЧС России и Службы спасения Республики Саха (Якутия).

На базе «Центра стихийных бедствий префектуры Хего» была проведена презентация возможностей взаимодействия профильных служб и местных властей в условиях ЧС, а также различных форм их работы с населением. Ознакомление с опытом префек-туральных структур позволило сделать вывод о том, что японская сторона основное внимание уделяет следующим направлениям:

комплексная подготовка населения к стихийным бедствиям и действиям после их возникновения. Основной упор при этом делается на разработку и пропаганду заблаговременных шагов на случай природных бедствий, а также правил поведения в условиях бедствий. Эффективно действует система регулярно проводимых учений, которые охватывают практически все слои и группы населения — от детских садов до домов престарелых;

разработка и применение новых строительных и иных норм, нацеленных на повышение сейсмостойкости зданий и сооружений, что позволяет уменьшить разрушения и ущерб от стихийных бедствий;

совершенствование системы координации деятельности различных государственных и местных органов и служб. Это направление имеет особое значение, поскольку в Японии отсутствует единая общенациональная структура, в компетенцию которой входит реагирование на ЧС и преодоление их последствий.

По мнению российских специалистов, созданная в префектуре Хего на основе опыта действий, связанных с разнообразными ЧС (в частности, с землетрясением 1995 года и с природно-техногенной катастрофой 2011 года, когда вслед за сильнейшим землетрясением и последовавшим за ним цунами на АЭС Фукусима-1 произошла крупная радиационная авария), система подготовки к стихийным бедствиям и преодолению их последствий заслуживает внимательного изучения. В частности, это:

опыт подготовки руководящих кадров профильных ведомств, а также механизмы координации деятельности различных служб и организаций;

созданная система постоянного обновления и совершенствования стандартов строительства, а также требований, предъявляемых к строительным материалам;

в области организации восстановительных работ — меры по предоставлению различных преференций (снижение налоговой нагрузки, упрощение процедуры финансирования и т.п.) для деловых кругов, занятых в восстановительных работах;

меры по предоставлению дополнительных полномочий региональным властям в плане разработки законодательных актов, облегчающих строительные и восстановительные работы;

формирование региональных центров контроля и координации строительно-восстановительных работ.

Значительные усилия, прилагаемые японскими специалистами в целях укрепления взаимодействия с профильными ведомствами соседних стран Северо-Восточной Азии, позволяют не только заблаговременно отрабатывать возможные каналы сотрудничества, но и активно продвигать собственные наработки, технологии и оборудование, используемые при подготовке к ЧС и ликвидации их последствий.

Материал предоставлен Генеральным консульством России в Осаке (Япония).