Зарубежный опыт финансовой поддержки аграрного сектора экономики

Российское сельское хозяйство все больше и больше входит в сферу свободных рыночных отношений, что во многом связано с нехваткой финансовых ресурсов для государственного регулирования аграрного производства в РФ. До сих пор не сложился механизм стимулирования последнего, предполагающий построение системы пен, налогов и финансово-кредитных отношений на единой методологической основе. Все это определяет целесообразность изучения опыта зарубежных стран. Безусловно, невозможно полное перенесение его в нашу практику. Но принципы и формы государственного финансирования в странах с развитой рыночной экономикой должны быть учтены при разработке новой концепции поддержки сельскохозяйственных отраслей. Они оказывают аграрному сектору всестороннюю финансовую помощь.

Для развитых стран характерны общие закономерности в данной области. Речь идет, прежде всего, о механизме сохранения устойчивости доходов товаропроизводителей через систему государственных цен, а также прямое субсидирование. Политика регулирования рынков и доходов товаропроизводителей заключается: во-первых, в поддержке цеп; во-вторых, в установлении гарантийных каналов и условий реализации сельхозпродукции внутри страны и за рубежом. Кроме того, важную роль играют кредитная, залоговая, инфраструктурная, научнотехническая политика и мероприятия по социально-экономическому преобразованию аграрных структур и социальному обеспечению товаропроизводителей.

Направления финансирования сельского хозяйства в странах ЕС. Практическое начало образованию единого рынка государств ЕС и системы поддержки и регулирования цеп было положено в декабре 1964 г. утверждением решения Совета Министров ЕС о создании рынка зерна и введении единых цен па него во всех странах сообщества. С 1968 г. начали функционировать единые рынки говядины и молочных продуктов. В 1973 г. система регулирования охватывала 90 % сельскохозяйственной продукции, более 20 рынков отдельных продуктов (каждый со своей системой воздействия на цепы).

Осуществление общей аграрной политики ЕС, экономическое управление производством агропродукции и продовольствия, выравнивание экономического и социального развития сельского хозяйства требуют мощного финансового воздействия государства, реализуемого через ценовую политику, предоставление различных дотаций и субсидий, налогообложение, кредит.

Под бюджетным финансированием сельского хозяйства и аграрной политики в ЕС понимается система затрат из бюджетов наднациональных и местных административных органов власти и управления в пользу сельского хозяйства. В нее входят: 1) затраты по бюджетам ЕС, министерств сельского хозяйства и прочих

министерств, а также регионов, провинций, земель, муниципальных органов управления; 2) налоговые льготы; 3) бюджетные расходы на финансирование систем социального обеспечения фермеров. В основе механизма финансирования лежит принцип перераспределения доходов. Прямое бюджетное перераспределение средств находится в компетенции национальных правительств.

Регулирование рынков и поддержка цен на внутренних рынках стран включают обязательное финансирование затрат на все закупки сельскохозяйственных продуктов органами вмешательства (закупочными конторами) по минимальным гарантийным ценам. Ценовые поддержки в ЕС имеют много форм. Самые важные среди цен — целевая (контрольная) и ориентировочная (вмешательства). Целевая, или контрольная, — желательная оптовая цена для рынков наибольшего дефицита данной продукции в ЕС. Устанавливая ее, в ЕС определяют желательный уровень рыночных цеп. В ряде случаев вместо целевой вводят ориентировочную, базисную или нормативную цену. Они рассчитываются почти для всех видов продукции и предназначены для ориентировки производителей и потребителей продукции, а также используются в качестве основы при установлении прочих гарантийных цен. Если действующая рыночная цена ниже ориентировочной, то вступают интервенционные цепы, которые приблизительно па 15 — 25 % меньше ориентировочной. Они выполняют функции минимальной внутренней цены, гарантированной системой обязательных закупок. Интервенционная цепа — это минимальная гарантийная цена, по которой закупочные организации ЕС обязаны покупать любое количество предлагаемой им фермерской продукции.

В условиях избытка продуктов действуют квоты, объявляемые ежегодно. Так, Швеция каждый год получает квоту на то количество молока, которое разрешается произвести, например, в 1996 г. 3,3 мли т при жирности 4,33 %. За превышение ее опа должна платить ЕС штрафы, которые взимаются с фермеров, не соблюдающих свою индивидуальную квоту. На следующий год все регу лирующие рынок цепы понижаются в зависимости от уровня возрастания квоты [1].

Самой незначительной по размеру группой затрат фонда поддержки сельского хозяйства ЕС является прямое субсидирование фермерских доходов, при котором применяется преимущественно компенсационно-долевая форма выдачи пособий. С помощью государства финансируются программы: развития и совершенствования систем переработки и сбыта сельхозпродукции; сохранения и развития сельскохозяйственной деятельности в горных и других неблагоприятных районах. Центральное место занимает финансирование мероприятий, направленных на концентрацию земли и капитала и интенсификацию аграрного производства. Субсидии получают также фермеры, участвующие в экологических сельскохозяйственных программах. Им официально предоставляется приоритетное право на покупку или аренду земли, льготный кредит, прямые субсидии из бюджета. Основная часть затрат идет па прямое субсидирование капиталовложений в проекты улучшения структуры сельского хозяйства и в сферу переработки продукции. Программы по сохранению и развитию сельскохозяйственной деятельности в отдельных регионах предполагают выплату субсидий фермерам горных районов, островов, областей, покидаемых населением. Цель таких программ — сохранение хозяйственной деятельности и населения там, где не может быть достигнута продуктивность, получаемая в большинстве районов.

Осуществляется также финансирование программ модернизации сельского хозяйства, охватывающее три направления: 1) субсидирование отдельных ферм по индивидуальным планам развития; 2) социальную политику; 3) предоставление средств па содержание в странах ЕС специальных консультантов для фермеров.

Своеобразной формой бюджетного финансирования являются налоговые льготы. Система их в каждой стране имеет свои особенности. Как правило, налогообложение фермеров ведется исходя из общих оценок их доходов, но в Велико- бритаиии, Дании, Нидерландах базой стала бухгалтерская отчетность ферм. Согласно оценке доходов платят налоги все фермы в Италии и Ирландии, 99 % — во Франции, 95 % — в Бельгии. Общие оценки занижают действительные доходы, в результате налогообложению подлежит только 50 % доходов фермеров Бельгии, 30 — 35 % — Франции, 29 % — Ирландии, 11 % — Италии 12]. Почти во всех странах существует система целевых дифференцированных льгот. Система налоговых льгот остается полностью в компетенции национальных правительств. Затраты на структурные мероприятия, социальное обеспечение, льготы поддерживают в основном доход сельскохозяйственных предприятий.

В значительной мере поддержка аграрного сектора, реализуется с использованием системы кредитов. Важнейший рычаг государственного регулирования аграрной экономики — льготное кредитование. Его главный принцип — частичная компенсация действующей процентной ставки из бюджетных средств. Льготы часто предоставляются в рамках целевых программ, отражающих приоритеты государственной политики. Однако механизм льготного кредитования в странах меняется в зависимости от конкретных условий. Так, а Австрии размеры льготной ставки кредита и бюджетной компенсации находятся в прямой зависимости от процентной ставки банка. Во Франции льготная ставка фиксирована, и ставка банка влияет лишь на объем бюджетной компенсации.

Для французских фермеров предусмотрено шесть видов льготных кредитов с процентной ставкой (в соответствии с видом кредита) от 3,75 до 8,25 % годовых (для молодых фермеров 2,75 — 4,00 %) и сроком погашения 7 — 12 лет в неблагоприятных природно-экономических зонах и 5 — 9 лет — в прочих районах. Размер их — более 300 — 850 тыс. франков. Объем бюджетной компенсации устанавливается по разнице между договорной процентной ставкой и ставкой льготного кредита. Договорные ставки определяются по результатам конкурса банков.

Льготные кредиты даются при соблю дении установленной государством регламентации. Чтобы их получить, необходимо отвечать критериям по размеру хозяйств, их стоимости, уровню доходности, возрасту претендентов, их профессиональной подготовке и другим факторам. Например, во Франции обязательно, чтобы фермерство было основным занятием претендента, фермер должен быть занят в сельском хозяйстве не менее 50 % рабочего времени и доход от этой деятельности должен составлять половину общего дохода фермы. Для молодых фермеров минимальный возраст — не ниже 21 года, максимальный — не более 35 лет [3].

Особое место занимают кредиты под залог земли, т. е. ипотечные. Они способствует ускорению оборота капитала и получению дополнительной прибыли. Ипотечные банки развитых стран мобилизуют средства за счет продажи коммунальных облигаций и закладных листов. Из вырученных средств выдаются ссуды. В проведении этих операций они пользуются поддержкой государства. Так, в Дании около 75 % обязательств сельского хозяйства состоит из долгосрочных, обеспеченных ипотекой и финансируемых через закладные листы ссуд кредитных учреждений. Ипотечный кредит регулируется специальным законом, причем для аграриев действуют отдельные правила. Датский сельскохозяйственный фонд ипотечного кредитования находится под надзором Министерства сельского хозяйства и работает исключительно на нужды этой сферы. Сельскохозяйственный ипотечный кредит в фонде составляет более 50 %, он имеет право акцептовать 70 % предельной величины ссуды.

Ипотечные кредиты в сельском хозяйстве обычно остаются в пределе 2/3 стоимости недвижимости. В Германии согласно закону об ипотечном деле он не может быть выше 60 % стоимости земельного участка. Размер ипотечных ссуд в Великобритании зависит от способности фермеров платить проценты и нередко равен половине (и меньше) стоимости имущества. Срок погашения ипотечных кредитов — от 5 до 40 лет [3].

Предоставляют кредиты в странах ЕС прежде всего государственные и кооперативные учреждения, и лишь в отдель- вых странах первенство принадлежит коммерческим банкам. В Англии доля государства и кооперации в кредитовании сельского хозяйства традиционно мала (10 — 12 % от общей задолженности фермеров). Во Франции, напротив, государственный и кооперативный кредит преобладает. Значительные ассигнования выделяются из фонда социального и экономического развития при Государственном казначействе. Кредитование сельского хозяйства обеспечивают 3 банка, средн которых ведущий — «Кредиагриголь». На долю его приходится 75 % средств, поступающих в аграрный сектор Франции. Это обычные ссуды, предусматривающие те же условия, что и у кредитных учреждений для мелких и средних сельскохозяйственных предприятий. Но есть и льготные — сельскому хозяйству для приобретения основных средств.

Для Великобритании, в отличие от большинства стран ЕС, характерен низкий уровень регулирования этой сферы. В последнее время аграрный сектор рассматривается как вполне способный к воспроизводству и функционированию па рыночных принципах без какого-либо вмешательства извне. Исключение — неблагоприятные районы, для которых разработаны и проводятся специальные мероприятия. Государственное регулирование в рамках единой аграрной политики направлено па поддержку закупочных цен, субсидирование экспортных поставок, ограничение производства некоторых продуктов.

Опыт стран ЕС па этапе перехода к рыночным отношениям приобрел важное значение для российской практики и интересен тем, что ЕС являет собой единое рыночное пространство и ряд функций регулирования и поддержки сельского хозяйства осуществляется надгосударственными органами.

Сегодня экономика РФ развивается в трудных, противоречивых условиях: повсеместно наблюдается спад производства, резко ограничены инвестиционные возможности и вследствие этого ухудшился жизненный уровень населения. Нарушены создававшиеся десятилетиями специализация производства и кооперационные связи. Именно сейчас назрела потреб ность восстановления взаимовыгодных связей, образования единого аграрного рынка стран — членов СНГ. Многие программы сельского хозяйства в странах ЕС вызывают практический интерес. Однако переносить их следует с учетом специфики нашего экономического развития. Например, если в ЕС платят товаропроизводителю за певозделывание земель сельскохозяйственного назначения, то в России, па наш взгляд, целесообразна противоположная мера — за неудовлетворительно используемые земли или заброшенные угодья землепользователи должны платить штраф собственнику земли.

Экономическое регулирование сельского хозяйства в США. Важной составной частью государственного регулирования США стала финансово-кредитная поддержка аграрного сектора экономики. Для текущей организационной работы в разное время были созданы несколько организаций, центральными из которых являются:

• 1)    Администрация сельскохозяйственного кредита, главным направлением деятельности которой считаются предоставление средне- и долгосрочных кредитов па внедрение достижений НТП, организация сбыта сельскохозяйственной продукции с наименьшими потерями;

• 2)    Администрация по делам фермеров, основная функция которой — кредитование мелких фермерских хозяйств на льготных условиях;

• 3)    Товарно-кредитная корпорация (ТКК), образованная еще в 1933 г. и занимающаяся правительственными программами поддержания цен, субсидированием экспорта, выделением кредита фермерам под залог продукции,

В федеральном бюджете США средства по статье «Сельское хозяйство» составляют только часть финансов, предназначенных для осуществления аграрной политики. Значительные ассигнования направляются по другим статьям (окружающая среда, коммерческий и семейный кредит, коммунальное и региональное развитие и др.), в которые входит подстатья «Сельское хозяйство». Министерство сельского хозяйства распоряжается приблизительно 80 % средств федераль- ного бюджета, идущих на развитие сельского хозяйства.

Масштабы субсидирования зависят от экономической ситуации. Следует отметить, что размеры его в конце 90-х гг. возросли в 3 раза. Прямые чрезвычайные выплаты равнялись в 2000 г. 8,5 млрд дол., тогда как в 1998 г. — 2,8 млрд дол., а в 1997 г. вообще отсутствовали [3].

Финансирование фермерских хозяйств осуществляется путем выделения из госбюджета ассигнований строго на целевые программы. Главными из них являются программы стабилизации доходов и сельскохозяйственных исследований и обслуживания науки, а также поддержки цен. В целом бюджетным финансированием по программе поддержки цен и доходов в 80-е гг. была охвачена 1/3 американских ферм, которые давали большую часть товарной продукции. К началу 90-х гг. в бюджетных расходах по статье «Сельское хозяйство» около 60 % приходилось на реализацию программы стабилизации и поддержки доходов фермеров.

Нынешняя система предусматривает меры по ограничению производства, займы и прямые выплаты для поддержки доходов фермеров. Так, если рыночная цена на одну из основных культур, включая пшеницу, кукурузу, хлопчатник и рис, будет меньше установленной правительством, то фермеру будет выплачена компенсация, покрывающая разницу между сложившейся рыночной ценой, по которой фермер реализовал продукцию, и определенной правительством нижней границей. Платой за такие льготы стало ограничение размеров посевных площадей тех культур, производство которых фермером включено в государственные программы.

Принято новое законодательство — «Программа перехода к рынку в сельском хозяйстве». Оно устанавливает ежегодные фиксированные (независимо от конъюнктуры рынка) выплаты сельскохозяйственным производителям, постепенно сокращающиеся в течение семилетнего периода. При этом сохраняется принцип регулирования цен. Ведущая идея программы — поддержка не производства, а доходов фермеров. Правительство будет делать «выплаты переходного периода» 46

фермеру. Их размер рассчитывается на базе суммы выплат, полученных им от правительства в рамках существующих программ за последние несколько лет. На эти цели с 1996 по 2002 г. отводилось 35,5 млрд дол.; первые пять лет ежегодно в среднем 5,5 млрд дол., в 2001 г. — 4,1 млрд дол., в 2002 г. — 4,0 млрд дол. Новый механизм позволил сократить расходную часть сельскохозяйственного бюджета за семь лет на 8,6 млрд дол. [4].

Законом отменяются программы государственных резервных запасов на фермах для поддержки животноводства кормами в чрезвычайных ситуациях. Однако предусматривается ежегодное выделение 100 млн дол. для частичного покрытия затрат на защиту водных, почвенных и других природных ресурсов от деградации, вызванной производством продукции животноводства.

Важным элементом системы государственного регулирования экономики США является функционирование сельскохозяйственного кредита, в том числе и льготного. Значительное развитие сельскохозяйственного кредита в США связано преимущественно с широким распространением в аграрном секторе фермерского уклада. Сельскохозяйственные предприятия финансируют с помощью кредита от 35 до 70 % всех совокупных расходов. Доля кредита существенно колеблется в зависимости от отдельных категорий затрат. При покупке недвижимости он достигает 70 % суммы сделки, при приобретении машин и оборудования — 40 — 70 %, скота — около 50 %, различных элементов оборотных средств — вплоть до 100 % [5].

Сдача фермерами продукции под залог государству (в лице ТКК) по гарантированным залоговым ставкам — ведущий метод системы поддержки цен. Фермер имеет право выкупить из залога свою продукцию и продать ее на рынке, если рыночные цены окажутся выше залоговых ставок. Если он не воспользуется этой возможностью до установленного срока, заложенная продукция становится собственностью Товарно-кредитной корпорации. Таким образом, кредитные формы успешно используются для решения за- дач, имеющих иное, некредитное содержание.

Опыт США в области государственной поддержки сельского хозяйства ценен принципами финансирования: бюджетные субсидии выдаются только под целевые программы, при соблюдении определенных требований.

Следует отметить, что политика США в области регулирования деятельности аграрных товаропроизводителей более «рыночная», фермер менее защищен государством, чем в ЕС. В европейских странах принципы аграрной политики «гуманнее», государственная поддержка товаропроизводителей шире.

По результатам анализа отечественного и зарубежного опыта кредитования можно выделить следующие условия, необходимые для организации эффективного кредитного обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей в Российской Федерации:

• 1)    создание сети альтернативных и специализированных банков для устранения монополии кредитных учреждений, усиления конкуренции и снижения бла

годаря этому стоимости кредитных ресурсов;

• 2)    предоставление кооперативными банками кредитов, как правило, под залог имущества или (при его недостатке) под поручительство государства;

• 3)    осуществление банковской системой всего спектра услуг, приемлемых для аграрных предприятий (лизинг, факторинг, страхование, инвестиционные и др.);

• 4)    выдача кредитов под залог сельскохозяйственной продукции, посредством которых государство гарантирует товаропроизводителям доходы;

• 5)    обеспечение льготного кредитования со стороны государства, осуществляемое тремя способами: через компенсацию разницы в процентах непосредственно производителям, через предоставление льготного кредита банкам и через введение налоговых льгот инвесторам;

• 6)    льготное кредитование, стимулирующее приоритетные структуры аграрного производства с точки зрения как экологии, так и развития других областей народного хозяйства. Оно должно учитывать природно-климатические факторы.