Земли обороны и безопасности - федеральная собственность

Н.Б. Головина советник государственной гражданской службы 2 класса, Санкт-Петербург

На современном этапе развития общественных отношений в Российской Федерации вовлечение в гражданский оборот земельных участков способствует активизации рыночной экономики в области землепользования, совершенствованию ипотечных и иных правоотношений при привлечении банковского капитала для кредитования нового строительства, освоению и использованию земель, развитию хозяйствования на используемых земельных участках.

Вместе с тем законодательно установлены ограничения на использование отдельных видов земель. К таким землям относятся и земли, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, а также земли, занятые объектами обороны и безопасности. Сюда относятся как земли обороны и безопасности, расположенные за чертой населенных пунктов, так и земельные участки в черте поселений, занятые объектами обороны и безопасности (далее – земли обороны и безопасности). Эти земли являются федеральной собственностью. Законодательством установлены отличные от иных земель правила по их управлению в связи с их специальным назначением. Эти земли предназначены для использования в государственных интересах: для обеспечения обороны и безопасности, защиты государства и общества. В статье рассматриваются особенности распоряжения, управления и оформления прав на земли обороны и безопасности, а также проблемы и пути их урегулирования на основании российского законодательства.

Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федера- ции (ЗК РФ), специальными федеральными законами управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), отнесено к полномочиям Российской Федерации.

От имени Российской Федерации распоряжение федеральной земельной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации, а по его поручению – Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и его территориальные органы.

Ведение государственного земельного кадастра, землеустройство федеральных земель, оценка, государственный земельный контроль, мониторинг земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижи-мость) и его территориальные органы.

Надзор за соблюдением земельного законодательства по использованию земель обороны и безопасности осуществляют прокуроры, в том числе военные.

Законодательно установлены различные основания возникновения прав на земельные участки государственной собственности у Российской Федерации, ее субъектов и у муниципальных образований. Это означает, что для отнесения государственной земельной собственности к тому или иному виду достаточно наличия хотя бы одного основания. Для земель обороны и безопасности таким основанием является Федеральный закон «Об обороне». Согласно закону в этом случае не требуется разграничение земель в силу их статуса.

Отсутствие государственной регистрации права собственности Российской Федера- ции и права пользования земельными участками, предоставленными для размещения объектов обороны и безопасности, нередко приводит к нарушениям федерального законодательства.

Практика показывает, что на основании решений органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в поселениях отторгаются земельные участки, предоставленные ранее Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам для нужд обороны и безопасности.

Такое отторжение осуществляется разными способами, а именно:

• •    изъятием земельных участков или их частей;

• •    передачей органами местного самоуправления в аренду или на ином праве юридическим и физическим лицам земельных участков, предоставленных ранее военным, но фактически ими не используемые, без изъятия таковых;

• •    выдачей третьим лицам органами государственной власти субъекта Российской Федерации или муниципальными властями разрешений на строительство на земельных участках, предоставленных ранее военным;

• •    переводом земель этой категории в другую, в том числе путем включения земель обороны и безопасности в состав земель поселений за счет проведения границ поселений по землям специального назначения;

• •    другими способами.

Налицо нарушение интересов собственника – Российской Федерации и землепользователей, получивших земельные участки для нужд обороны и безопасности.

Как правило, органы местного самоуправления, распоряжаясь такими земельными участками, опираются на положения пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривающие распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, органами местного самоуправления до разграничения государственной собственности на землю в пределах их пол- номочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Из-за неправильного толкования этого закона, органами местного самоуправления неверно понимаются следующие положения:

• •    Федеральным законом такие земельные участки отнесены к федеральной собственности и под разграничение не подпадают (самостоятельное основание возникновения права собственности Российской Федерации в силу пункта 1 статьи 17 ЗК РФ);

• •    пределы полномочий органов местного самоуправления определены статьей 11 ЗК РФ, иным законодательством;

• •    законодательством предусмотрено распоряжение федеральной собственностью Российской Федерацией в лице Правительства Российской Федерации и уполномоченными им лицами.

Наряду с неверным применением пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» существуют проблемы, объективно влияющие на сокращение использования земель обороны и безопасности землепользователями.

Первая проблема. В связи с сокращением Вооруженных Сил на основании распоряжений Правительства Российской Федерации происходит передача высвобождаемого недвижимого военного имущества (зданий, сооружений) органам местного самоуправления и другим хозяйствующим субъектам без перевода и передачи земельных участков. В этом случае земельные участки остаются в пользовании Министерства обороны Российской Федерации и других силовых ведомств, которые и несут ответственность за их неиспользование или использование не по целевому назначению. Новые собственники недвижимости лишены возможности оформить права на фактически используемые земельные участки, и бюджеты различных уровней не получают доходы от земельных платежей. Вместе с тем согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации построенные третьими лицами на землях обороны и безопасности на основании решений органов власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуп- равления объекты недвижимости относятся к самовольным постройкам. Правда, в пункте 2 статьи 61 ЗК РФ предусматриваются гарантии возмещения расходов на освоение земельных участков для лиц, получивших земельные участки в соответствии с неправомерными решениями.

Решение проблемы видится в следовании требованиям федерального законодательства при принятии решений с учетом правил перевода земель федеральной собственности из одной категории в другую, а также включение в распорядительные акты Правительства Российской Федерации о передаче высвобождаемого недвижимого имущества решение судьбы земельных участков, занятых такими объектами.

Вторая проблема. Большинство объектов Министерства обороны Российской Федерации и других государственных силовых структур расположены на земельных участках, которые отведены им в установленном порядке. Однако правоудостоверяющие документы на землю, как правило, отсутствуют, либо не полностью оформлены, либо не предоставляются по различным причинам органам власти, принимающим решения о передаче земельных участков третьим лицам.

Третья проблема. Учитывая, что данные о границах земельных участков, установленные 30–50 лет назад, устарели, а межевые знаки утрачены, часто возникает проблема идентификации земельных участков, указанных в решениях об отводе, реально занимаемым воинскими частями и формированиями земельным участкам. Нерешенность указанных проблем приводит к нарушениям имущественных прав как Российской Федерации в целом (собственника земельных участков), так и землепользователей, получивших земельные участки для нужд обороны и безопасности.

Решение второй и третьей проблем видится в принятии на законодательном уровне упрощенного порядка выдачи правоудостоверяющих документов на земельные участки, занятые воинскими частями и формированиями, на основании архивных документов об отводе земли, а при отсутствии таковых – на основании данных инвентаризации земельных участков.

Земельные участки как объекты недвижимости имеют индивидуальные признаки: площадь, местонахождение, определенные на местности границы и другие признаки. Лишь после описания границ земельного участка и его учета в государственном земельном кадастре земельный участок считается сформированным. Практика показывает, что не во всех случаях о земельных участках, предоставленных Вооруженным Силам Российской Федерации и другим ведомствам, имеются сведения в Едином государственном реестре прав на недвижимость. Зачастую они не учтены в Едином государственном реестре земель – составной части государственного земельного кадастра, и их точное местоположение зачастую сложно определить на местности. Однако это не означает, что ранее предоставленные земельные участки не имеют границ, и по этой причине право на них отсутствует или не распространяется. Хотя в этом случае определить земельный участок на местности затруднительно, разрозненные сведения о таких земельных участках могут храниться в различных архивах. Если же планы, описания земельных участков отсутствуют, то должны быть проведены землеустроительные работы. Их проведение урегулировано Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О государственном земельном кадастре», Федеральным законом «О землеустройстве», постановлениями Правительства Российской Федерации, Методическими указаниями и инструкциями Федеральной службы земельного кадастра России (в настоящее время – Роснедвижимости). После проведения таких работ, сведения о земельном участке вносятся в государственный земельный кадастр. Только после проведения кадастрового учета земельных участков возможна государственная регистрация прав на них. Причем проведение указанных работ требует значительных бюджетных расходов.

Выход из создавшейся ситуации видится в принятии упрощенной процедуры регистрации прав на земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности.

Другое решение проблемы оформления земель военных – регистрация прав на такие земельные участки (как правило, право постоянного (бессрочного) пользования) в границах первоначального отвода без проведения работ по межеванию. В силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу указанного Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации; государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей.

В ряде субъектов Российской Федерации такая регистрация остро необходима для защиты прав и законных интересов не только землепользователей (военных), но и для недопущения ущемления прав собственности Российской Федерации на такие земли. Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации ранее возникших прав на земельные участки, является кадастровый план земельного участка. Кадастровый план выдается правообладателю земельного участка в результате проведения государственного кадастрового учета в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственном земельном кадастре».

Ввиду того, что средств на проведение землеустроительных работ у военных, как правило, нет или недостаточно, а для проведения кадастрового учета требуется предоставление материалов межевания (землеустройства), может создаться мнение, что вопрос неразрешим. При этом часто не учитывается то обстоятельство, что с 1922 года при предоставлении земельных участков (в том числе военным) государством осуществлялась регистрация землеотводов. Документы, содержащие регистрационные записи об отводах земельных участков, легли в основу государственного земельного кадастра. Государственный кадастровый учет земельных участков, проводившийся в установленном порядке на территории Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона «О государственном земельном кадастре», является юридически действительным.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 № 105, утвердившим Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений, было определено, что границы и размеры земельных участков, переданных в пользование юридических лиц до 02.02.1996, не подлежат пересмотру. Следовательно, для получения кадастровых планов земельных участков, предоставленных военным, им необходимо обратиться в орган, осуществляющий ведение государственного земельного кадастра (в Земельную кадастровую палату), с заявкой о внесении в Единый государственный реестр земель сведений о ранее учтенном земельном участке.

Указанная процедура не является панацеей, так как обязательным приложением к заявке являются правоудостоверяющие документы на земельный участок, выданные в соответствии с действовавшим в тот момент законодательством, которые не всегда имеются в наличии у землепользователей-военных, а также иных материалов, позволяющих технически внести данные о земельном участке в Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). После внесения в ЕГРЗ сведений, землепользователь-заявитель вправе получить выписку из государственного земельного кадастра, содержащую кадастровый план земельного участка с присвоенным ему кадастровым номером и зарегистрировать существующие права на земельный участок.

Необходимо отметить, что в этом случае в государственный земельный кадастр вносятся данные о земельных участках, как о ранее учтенных, по ориентировочной площади, подлежащей уточнению в последующем при проведении работ по межеванию. Проведение процедуры учета земельных участков может создать ряд новых проблем, некоторые из которых могут привести к кризису местных бюджетов. Дело в том, что в ряде регионов Российской Федерации в 40–70-х годах прошлого века земли отводились военным в размере тысяч гектаров. В настоящее время эти земли не используются военными, часто заброшены. Нередки случаи их перераспределения местными властями: предоставление под ве- дение садоводства, огородничества, строительство жилых домов и иных объектов. Средства от распоряжения такими землями поступают в местные бюджеты в полном объеме, так как сведения о земельных участках военных в государственном земельном кадастре, Едином государственном реестре прав, архивах местных администраций зачастую отсутствуют. В результате федеральный бюджет недополучает колоссальные суммы.

Думается, что решение этих проблем исключит незаконное отторжение федеральных земель у их юридических землепользователей решениями органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и одновременно сократит расходы на последующие многолетние административные и судебные разбирательства по административным, уголовным и гражданским делам.

***

Об изменении отдельных законодательных актов в связи с введением Градостроительного кодекса Российской Федерации

Продолжение

В отведенный срок заявители, желающие участвовать в аукционе, должны представить заявку с указанием реквизитов счета для возврата задатка, выписку из единого государственного реестра юридических лиц либо, если это физическое лицо – копии документов, удостоверяющих личность, и документы, подтверждающие внесение задатка. Следует отметить, что представление иных документов законодательством не предусмотрено.

Если в аукционе участвовали менее двух участников или когда после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона ни один из участников не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по начальной цене, аукцион признается несостоявшимся. В этом случае организатор может объявить о проведении повторного аукциона с изменением его условий.

В статье 38.2 определяются «особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства».

В частности, установлено, что такие аукционы могут проводиться только в отношении земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет.

В пункте 3 статьи 38.2 приводятся сведения, которые в обязательном порядке должны быть указаны в извещении о проведении аукциона, например, сведения о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере земельного участка, максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории, максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства и так далее.

Следует иметь в виду, что статья 30.1 Земельного кодекса вступит в силу с 1 октября 2005 года.

В статье 30.2 рассматриваются «особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, предоставленных из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности», а также права и обязанности собственников и арендаторов. Следует иметь в виду, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение последними обязанностей, установленных отдельными положениями Кодекса, с них будет взиматься неустойка в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Банка России, действующей на день исполнения, от размера арендной платы или размера земельного налога за каждый день просрочки.

Статья 38.1 определяет «порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства». В частности, установлено, что в качестве продавца земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или продавца права на заключение договора аренды такого участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Он же принимает решение о проведении аукциона и в качестве его организатора определяет начальную цену, сумму задатка и существенные условия договора, в том числе срок аренды. При этом следует иметь в виду, что начальная цена земельного участка или начальный размер арендной платы определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Извещение о проведении аукциона должно быть размещено в периодическом печатном издании исполнительного органа не менее чем за тридцать дней до его проведения.

Окончание см. на стр. 82.