Злоупотребление административным ресурсом в ходе избирательных кампаний как угроза основным ценностям демократической системы России

О дним из важнейших элементов современных политических систем является институт всеобщих выборов. Через него реализуются политические права граждан на формирование представительной власти – от местных органов до президента. Всенародные выборы органов власти принято считать необходимым атрибутом демократии. Это общепринятое положение заставляет проводить выборы не только в странах, обладающих широким спектром демократических механизмов (таких как разделение и баланс властей, развитое гражданское общество, децентрализованная собственность и охраняемые государством гражданские свободы), но и в странах, далеких от реальной демократии, по крайней мере от классической демократии западноевропейского образца.

Советские выборы не были и не могли быть движущим фактором перестройки политической системы, но углубление перестройки потребовало от ее инициаторов приближения процедуры выборов к классическому виду. К середине 90-х гг. российское избирательное законодательство приобрело вполне демократический вид. Однако после восстановления российской бюрократической корпорации, она озаботилась тем, чтобы приспособить новую избирательную систему к задаче собственного самовоспроизводства1. Параллельно с процессом совершенствования избирательного законодательства шел процесс отладки технологий административного управления выборами. Этот процесс значительно ускорился с началом строительства «властной вертикали». А с 2004 г. началось массированное наступление и на избирательное законодательство.

К настоящему времени российские выборы совершили эволюционный виток. Властные корпорации различного уровня (от федеральной до местных) имеют на выборах собственные интересы, и поэтому они стремятся управлять процессом выборов. В результате российские выборы превратились в соревнование, организатором и судьей которого является один из участников. Вмешательство власти в выборы существенно снижает значи- мость этого важного демократического института.

Если в 1990-х гг. можно было рассматривать нарушения избирательного закона, проистекавшие из разных источников (злоупотребление властью, вторжение криминала, экспансия «черного нала» и т.д.), как более или менее равнозначные1, то в последнее время на первое место выдвинулся так называемый административный ресурс, а главным источником злоупотреблений стал сознательный курс власти на деформацию избирательного процесса.

Общественная организация «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», давно занимающаяся мониторингом злоупотреблений административным ресурсом на выборах, выделяет следующие типы административного ресурса:

– силовой ресурс (использование правоохранительных, силовых, надзорных органов);

– регуляторный ресурс (использование властных полномочий);

– законодательный ресурс (использование возможностей влияния на законодательство);

– институциональный ресурс (материальные и кадровые ресурсы, предоставленные администрации для исполнения ее полномочий);

– финансовый ресурс;

– медийный ресурс (незаконное использование СМИ).

Современная избирательная система в России демонстрирует серьезное несоответствие между законом и практикой вы-боров2.

Преобладающую часть информации об участниках выборов граждане страны получают из телепередач. Распределение эфирного времени на государственных и зависимых от государства каналах осуществляется с колоссальным перевесом в пользу протежируемых претендентов. Так, по данным Центра исследований политической культуры России, в ноябре 2007 г., перед думскими выборами 2 декабря, шесть главных телеканалов в общем массиве информации о политических партиях 63,2% времени отвели «Единой России». У «Первого канала» и «России», имеющих наибольший ареал распространения сигнала, этот показатель достигал 69,4% и 71,8% соответственно. Время, предоставленное каждой из остальных партий, колебалось в диапазоне от 5–8% до нескольких долей процента. По данным другой организации – Центра экстремальной журналистики, – исследование которой охватывало период с 1 октября по 22 ноября 2007 г., 87% всех политических и предвыборных новостей на «Первом канале» было посвящено институтам власти (президент, правительство, ФСБ и др.) и «Единой России»; СПС и «Яблоку» вместе досталось 1,6% эфирного времени.

Примерно в тех же пропорциях были представлены в федеральных СМИ кандидаты на пост президента в 2008 г. Число упоминаний Д. Meдведева было вдвое больше, чем всех остальных претендентов вместе взятых. Объявления о предстоящих встречах срывались «неустановленными лицами»3.

Запредельные результаты партии-фаворита на декабрьских выборах 2007 г. были достигнуты с помощью приемов, неполный перечень которых выглядит следующим образом:

– организованное голосование под давлением (так, на некоторых предприятиях принуждали голосовать под угрозой увольнения; голосование родителей контролировалось во избежание проблем на экзаменах у их детей);

– нарушение прав наблюдателей и членов избирательных комиссий с совещательным голосом, в частности отказ в принятии жалоб;

– использование открепительных удостоверений: 670 тыс. в 2003 г. и 1 589 тыс. в 2007 г.;

– голосование граждан по предъявлении паспорта на вокзалах, в аэропортах и т.п.;

– нарушение порядка голосования на дому, в частности включение граждан в реестр голосующих без их ведома;

– подкуп избирателей (розыгрыш призов на избирательных участках, оплата фото с заполненного бюллетеня на мо бильном тел ефоне и др.);

– выдача нескольких избирательных бюллетеней одному избирателю;

– нарушение тайны голосования;

– вброс бюллетеней, заполненных членами избирательных комиссий (зарегистрированы случаи, когда в урнах было обнаружено в 2–3 раза больше бюллетеней, чем число расписавшихся в их получении);

– нарушения при подведении итогов: удаление наблюдателей с избирательных участков, отказ в выдаче копий протоколов, выдача протоколов после сверки в вышестоящей комиссии, подписание протоколов членами участковых комиссий до подведения итогов и т.д.1

Административный ресурс не ставит перед собой целью прямое воздействие на волю избирателей, он приводит к сокращению субъектов, участвующих в выборах и опосредованно лишает гражданина возможности выбора2.

Для эффективной борьбы со злоупотреблениями административными ресурсами необходимо изменить законодательство. В частности, необходимо закрепить более точное определение «предвыборной кампании», ввести запрет на участие любых государственных органов исполнительной власти или государственных служащих любого ранга в любой деятельности, связанной с избирательной кампаний канди- дата или партии, а также законодательно закрепить санкции в случае нарушения правил ведения избирательных кампаний.

Первый шагом в борьбе с административным ресурсом, по рекомендации «Трансперенси Интернешнл-Р», могло бы стать понятие «публичные должностные лица», которое следовало бы закрепить в законодательстве. К таким «лицам» нужно отнести всех из перечня госдолжностей, руководящих работников силовых ведомств, Центробанка и др. вплоть до местного самоуправления, предусмотрев для них единые правила (жесткий кадровый отбор на конкурсной основе, принятие кодекса служебного поведения).

Чтобы эффективно бороться с административным ресурсом, необходимо повысить ответственность за фальсификацию выборов. Так, например, в США за фальсификацию выборов двое руководителей избирательных участков отбывают пожизненные сроки, а в России – наказывают только условно.

Основной формой противодействия административным избирательным технологиям в рамках гражданских действий является работа в избирательных комиссиях. Другими формами являются:

– гражданское воздействие на законодательство;

– мониторинг избирательного процесса, сбор и обнародование информации о нарушениях;

– общественное наблюдение в день выборов;

– массовые мероприятия против использования административного ресурса на выборах.