Административная деликтность в области безопасности дорожного движения: история и тенденции

Одной из угроз национальной безопасности в публичной сфере, наряду с преступностью, является административная деликтность. Отличительными характеристиками административной деликтности являются разнообразие ее форм и масштабность противоправного поведения, что представляет существенную опасность для охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан. Для полиции это вопросы первостепенной важности, поскольку предупреждение и пресечение административных правонарушений, производство по делам административных правонарушений находится к компетенции Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее — ГИБДД).

Основную часть зафиксированных административных правонарушений, то есть более 97 % составляют нарушения в области дорожного движения. Согласно информационно-аналитическому обзору за 2022 год (полный отчетный год), составленного Научным центром безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации1, можно констатировать, что было возбуждено 211,7 млн дел об административных правонарушениях, находящихся в компетенции органов внутренних дел (далее — ОВД), из которых 204,1 млн относятся к области дорожного движения. Из указанного количества 183,6 млн дел об административных правонарушений возбуждено в отношении собственников транспортных средств. Все указанные показатели превышают статистические данные за предыдущий 2021 год, что требует особого внимания и разработки новых мер и механизмов воздействия на правонарушителей.

Целью данного исследования является изучение становления института административной де-ликтности в области дорожного движения в отечественной правовой науке и государственном управлении, определение актуальных проблем и пути их решения. Следует отметить, что вопросам административной деликтности в области дорожного движения отечественными учеными уделялось достойное внимание в 70–80-е годы ХХ века, но изменение социально-экономических отношений, бурный рост автомобилизации в ХХI веке, появление значительного количества «молодых» водителей со стажем вождения менее трех лет при одновременном снижении правовой культуры населения в этот период привели к высокому уровню дорожно-транспортных происшествий, в том числе со смертельным исходом. Как известно, основной причиной дорожно-транспортных происшествий является нарушение правил дорожного движения. Таким образом, ключевым аспектом является снижение административной деликтности в области безопасности дорожного движения, что входит в компетенцию деятельности ГИБДД.

Описание исследования

В отечественной правовой науке сложилось несколько направлений изучения и исследований в области административной деликтности, связанных с выявлением самой сути явления, ее детерминации и социально-правовой характеристики. Ключевых аспектов два: во-первых, разработка научно обоснованной модели административно-деликтного закона, во-вторых, разработка оптимальной модели противодействия административной деликтности. Следует обратить внимание, что в некоторых зарубежных странах, любые правонарушения в области безопасности дорожного движения относятся к уголовному законодательству, что само по себе упреждающе воздействует на граждан. Также в зарубежной практике разработана система экономических стимулов, по-ощрения/наказания водителей за безаварийный/ аварийный календарный год, за отсутствие административных правонарушений и многое другое, в том числе в систему административных штрафов введен коэффициент в зависимости от годового дохода гражданина.

Административная деликтность — сложный социально-правовой феномен, обладающий множеством сторон, что задает и многогранность исследования данного явления. А. П. Шергин классифицирует исследование проблем административной деликтности по трем направлениям: «1) социально-правовая природа, детерминация, структура, состояние, динамика административной деликт-ности; 2) разработка и своевременное совершенствование научной модели административноделиктного законодательства, тщательный отбор деяний, за которые установлена юридическая ответственность; 3) разработка оптимальной модели противодействия административной деликт-ности» [1, с. 71–73].

Методология решения проблемы административной деликтности со всей очевидностью требует системного подхода, создание эффективного механизма максимального снижения этой угрозы правопорядка. К существенным характеристикам изучения феномена административной деликтности относятся: социальная природа данного явления, административно-правовая составляющая, цели и механизмы противодействия в указанной области безопасности. Административная деликтность является правовым явлением, имеющим определенные нормативные параметры. Только закон может определять, какое деяние признается административным правонарушением. Это требование было воплощено в двух кодификациях административноделиктного законодательства.

Проект первого кодекса об административной ответственности был разработан в институте, прошел апробацию в МВД СССР и был одобрен Научным советом Министерства задолго до принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980). Вместе с тем еще до принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях И. И. Веремеенко констатировал, что «для достижения ключевой цели необходимо сочетание трех начал: наказания, исправления и перевоспитания лиц, совершивших правонарушение, что является надежным предупреждением совершения новых проступков и преступлений как лицом, подвергнутым наказанию, так и иными лицами»[2, с. 190].

С принятием в 2001 году Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) была создана единая кодифицированная правовая база противодействия административным правонарушениям. Высокий уровень административной деликтности в области безопасности дорожного движения обычно связывают с «мягкостью» административных мер наказания, с ненадлежащим состоянием дорог, с низкой подготовкой «молодых» водителей. Но современная административная деликтность изменилась, она стала сложнее, разнообразнее, опаснее. В ряде научных исследований утверждается, что многочисленные локальные дополнения и «ситуативные»

изменения действующего КоАП РФ исчерпали свой ресурс. Две кодификации норм об административной ответственности и их применении дали неоценимый опыт для дальнейшего развития этого блока правоохранительного законодательства, а третья кодификация административно-деликтного законодательства, по мнению А. П. Шергина, уже вступила в решающую стадию [3, с. 14] и является одной из важных задач ближайшего будущего российского нормотворчества, для решения которой имеются все необходимые предпосылки.

Значимость кодифицированного акта, регулирующего широкую сферу административной ответственности, предлагает соотнесение его норм с принятыми в обществе ценностями, приоритетами, а также с охраняемыми законом правами и свободами человека и гражданина. Оптимизация административно-деликтного законодательства предполагает тщательный отбор деяний, за которые следует устанавливать административную ответственность. Законодатель осуществляет перевод фактического поведения в юридическую конструкцию «административное правонарушение». Такой перевод «социального» в «юридическое» получил наименование административной деликтолизации, под которой понимается нормативное признание деяния административным правонарушением. Неоднократно отмечалось, что в правовой доктрине феномен административной деликтолизации разработан не так основательно, как например, в криминологии понятие криминализации, что создает трудности в законотворческой деятельности.

Организационный аспект противодействия административной деликтности охватывает широкий спектр вопросов. К ним относятся планирование работы МВД России по применению административно-деликтного законодательства с учетом существующего изменения его норм и адекватной оценки современной административной деликтно-сти; мониторинг административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД; выработка научных прогнозов развития административной деликтности; обеспечение законности в правоприменительной деятельности ГИБДД.

Государственная политика в области безопасности дорожного движения нацелена на предупреждение и противодействие административной деликтности, что является важной задачей в обеспечение прав и свобод граждан, выступающих в роли участников дорожного движения (водители, пассажиры, пешеходы). Здесь во многом следует отметить рецидивную административную деликтность, когда одни участники дорожного движения «позволяют себе» после наложения административного наказания вновь нарушать правила дорожного движения, тем самым создавать угрозы для предаварийных ситуаций.

Особенностью административного наказания является в первую очередь то, что в него заложен воспитательный потенциал, направленный на исправление и прекращение (не повторение) дальнейших правонарушений.

В этом смысле А. С. Дугенец очень точно отметил: «Статья 3.2 КоАП РФ определяет построение системы административных наказаний по схеме «от менее строгого к более строгому». Этот фактор сам по себе презюмирует предупредительно-профилактическую функцию административных наказаний — от предупреждения (убеждения) к аресту (принуждению). Но сам потенциал механизма правоприменения в сфере административной юрисдикции не будет работать: его надо проводить в действие через воспитание» [4, с. 3].

Но так как количество административных правонарушений увеличивается, в том числе рецидивная часть, следовательно, исправительная и воспитательная функции административного наказания утратили свою эффективность? Так ли это и в чем причина такого положения? Воспитательный эффект, как известно, укрепляется, если его поддерживает общество, окружающая социальная среда. О. С. Рогачева в монографическом исследовании «Эффективность норм административно-деликтного права» неоднократно обращается к вопросам воспитательно-педагогического и психологического воздействия на личность правонарушителя, исходя из современных знаний в этих областях [5, с. 104–109]. Основы административной ответственности в области дорожного движения закладывались в советский период отечественной истории, соответствуя четкой идеологии (и нравственным основам), в которой воспитывалось все советское общество, начиная со школы. Известно, что самый низкий уровень преступности и правонарушений в СССР, как раз приходится на 60–70-е годы прошлого века. О. С. Рогачева указывает на необходимость более широкого взгляда на проблему деликтности в настоящий период изменившихся социально-экономических условий, а также использование широкого репертуара воздействия на правонарушителя, применение современного спектра форм, видов, способов воздействия, апробированных в других (не правовых) областях научно-практического знания: социология, психология, педагогика, демография, социальная реклама, IT-технологии и др.

Данную точку зрения разделяет Б. В. Россин-ский, анализируя эффективность административных наказаний и административную деликтность за сорокапятилетний период. Административно-деликтное право, в котором заложено предупреждающее (нельзя нарушать) и наказующее воздействие за нарушение норм и правил в области дорожного движения, несомненно является ведущим принудительным методом воздействия в указанной области безопасности. Однако в настоящее время невозможно ограничиваться доктриной, основанной только на максимальной «выявляемости» и соответственно «неотвратимости» административного наказания. На динамику административных нарушений влияет комплекс факторов, не относящихся на прямую к правовой сфере, следовательно, для повышения эффективности в указанной сфере требуется активация других мер воздействия, то есть создание определенных условий среды (социальных, экономических, профилактических, и др.) [6, с. 14–15].

Исследование общественных отношений, как правило, осуществляется с применением социологических методов. В области исследований безопасности дорожного движения в опросах и анкетировании обычно участвуют сотрудники ГИБДД, как наиболее компетентные и заинтересованные в положительном изменении ситуации. С момента активного ввода фото-видеокамер работающих в автоматическом режиме и прогрессирующего роста «фиксируемых» правонарушений П. В. Молчанов провел серию социологических онлайн-опросов водителей автотранспорта, с целью выявления причин, условий и путей решения проблемы. Исследуя проблему с точки зрения государственного управления, автор приходит к выводу, что «сложившееся положение дел начинает свидетельствовать о диаметрально противоположных явлениях в контексте «цель-результат». Цель государственной политики — снижение количества административных правонарушений, констатируемый результат — увеличение. Причем в последние годы наблюдается смещение в «фискальный» характер административных наказаний» [7, с. 27]. Так, в 2021 году сумма административных штрафов составила 128,3 млрд руб., а в 2022 году уже 136,8 млрд рублей. Казалось бы, финансовое бремя, которое несут водители автотранспорта, должно действовать упреждающе, но рецидивная составляющая очень велика.

Появляются сомнения в эффективности действующих в настоящее время административно-правовых норм в области дорожного движения. Но все ли условия, причины и взаимосвязи учитываются? Представляется, что решение проблемы административной деликтности в области дорожного движения, опираясь (ограничиваясь) исключительно на правовое регулирование (выяв-ляемость и неотвратимость наказания) учитывая массовый характер и социальную природу рассматриваемого противоправного поведения граждан, является недостаточным. Востребовано создание научно и практически обоснованной государственной политики в указанной области безопасности, включающей современные подходы к формированию социально полезных стереотипов правовой (транспортной) культуры, расширив арсенал воздействия на формирование административного правосознания граждан.

Следует отметить, что в Российской Федерации государственная политика в области обеспечения безопасности дорожного движения в последние годы направлена на решение широкомасштабных задач в долгосрочной перспективе. Как известно, основная часть административных правонарушений связана с нарушением правил дорожного движения, которые в свою очередь являются причиной пред-аварийной ситуации или дорожно-транспортного происшествия с отягчающими последствиями социального и транспортного риска. Административные правонарушения в области безопасности дорожного движения бесспорно являются общественно опасными деяниями. Государственная политика последнего десятилетия была направлена на поэтапное и стабильное снижение количества и последствия дорожно-транспортных происшествий. На национальном уровне была поставлена и решена задача к 2020 году снизить уровень смертности в результате дорожно-транспортных происшествий на 42 % (достигнутый результат — 43,6 %) и установлен показатель социального риска 10, 9 (достигнутый результат в 2020 году — 10,8, а в 2021 году — 10,2)1.

На период 2018–2024 годы в Российской Федерации была принята «Стратегия безопасности дорожного движения». В настоящее время в Российской Федерации реализуется Национальный проект «Безопасные качественные дороги» и Федеральный проект «Безопасность дорожного движения». Данные проекты направлены на повышение социально-экономического развития регионов страны, являются ответом на возросшую мобильность населения, служат безопасному удовлетворению транспортных потребностей граждан. Реализация проектов осуществляется во всех субъектах Российской Федерации, общая протяженность региональной сети дорог составит более 504 тыс. км. Финансовые затраты на реализацию проекта составляют 518 млрд руб. Одним из ключевых показателей достижения благополучия в сфере безопасности дорожного движения ставится задача достижения статистического показателя социального риска — 4,0 к 2030 году. В указанных проектах вопросам подготовки населения (в качестве водителей, пешеходов, пассажиров) к участию в дорожном движении уделяется внимание, но оно в большей степени носит декларативно-стратегический характер и достаточно фрагментарный.

Учитывая вышеизложенную проблематику, представляется необходимой разработка отдельного проекта, основанного на современных методах и технологиях, направленного на повышение правовой культуры, правосознания граждан как участников дорожного движения. В исследованиях Ю. Н. Калюжного рассматриваются современные подходы к формированию новых форм обеспечения безопасности дорожного движения (в том числе взаимодействия государства и гражданского общества) [14]. На страницах научного издания «Административное право и процесс» в 2023 году возникла научная дискуссия о том, что повышение эффективности норм административно-деликтного права в области безопасности дорожного движения в современных условиях необходимо рассматривать контексте (синтезе) права, социологии и психологии [8, с. 24]. Исследования в этой области также проводят А. Н. Дерюга, Н. Н. Дерюга и др. авторы [9, с. 6–7; 10]. В современных исследованиях, как отмечают В. И. Майоров и С. И. Иванова, «уделяется больше внимания социальным аспектам причин и преодоления административной деликт-ности в области дорожного движения» [11, с. 97]. Формирование административного правосознания граждан, развитие правовой (транспортной) культуры граждан посредством новых форм и технологий на основе бенчмаркинга [12, с. 15] и форсайта [13, с. 49] рассматриваются в работах В. И. Майорова (одного из авторов настоящей статьи).

Заключение

Таким образом, в настоящее время, как справедливо отмечает Ю. Н. Колюжный, «формируются новые векторы государственной политики» [14, с. 46], подходы и методы повышения эффективности административно-деликтного права, развития правовой (транспортной) культуры и административного правосознания граждан, общественной активности, связанных с решением проблем обеспечения безопасности дорожного движения, снижения административной деликтности. ГИБДД как наиболее заинтересованному актору в решении проблем административной деликт-ности также необходимо усилить профилактиче-ски-пропагандистскую деятельность, взаимодействие с представителями гражданского общества, в том числе через деятельность общественных советов, созданных при ОВД. Представляется, что только комплексный подход, позволит решить проблему административной деликтности, повышения безопасности дорожного движения и правовой интеграции общества. Иначе «дороги будут новыми», а «административное правосознание» граждан, как участников дорожного движения, останется на прежнем уровне, что будет иметь и соответствующие последствия.