Административная реформа в казачьих областях Северного Кавказа в период контрреформ 1880-х гг.

Реформы конца 1860-х – начала 1870-х гг. XIX в. были крупным шагом в приспособлении бывшей до этого военной по характеру, казачьей администрации в Кубанской и Терской областях к условиям гражданской жизни.

Новый этап административных реформ был определен с политикой «контрреформ» 1880-х гг., связанной с установлением откровенно реакционного правительственного курса и вызванной обострением политической ситуации в стране на рубеже 1870–1880-х гг.

В то время правительственные круги, опасаясь, что дальнейшее введение преобразований, вызванных развитием капитализма, может создать опасность для существования «казачества как единого сословия», взяли курс на проведение контрреформ в казачьих войсках [1, с. 159]. Это нашло свое выражение в ликвидации выборности низшей местной администрации, усилении военной администрации – соединении в ее руках всей военной, административной и полицейской власти, проведении ряда мер экономического характера с целью укрепления казачьего сословия, в ограничении некоторых «буржуазных» положений законов 1860–1870-х гг.

К этому привело и то, что правительство в борьбе с революционным движением делало ставку на казачество. Введение в Кубанской и Терской областях «гражданского управления» вызывало протест идеологов казачества. Начался поиск мер для противодействия «упадку казачества» и предполагалось проведение мероприятий для поддержания «казачьего духа» [2, л. 28]. Ставилась противоположная закону 1869 г. задача – покончить «со всякой гражданственностью» в областях России, населенных казачеством. Для этого Военный министр настаивал даже на принятии «искусственных мер» [3, л. 20].

С целью реорганизации административного управления на Северном Кавказе в 1883 г. была создана специальная правительственная комиссия. По ее мнению, на Кубани и Тереке должна была быть создана администрация чисто «казачья по составу и духу» [4, с. 65]. Интересы горского и русско-украинского крестьянского населения при этом игнорировались.

Комиссия исходила из положения о подчинении всего населения, как казачьего, так и гражданского, Кубанской и Терской областей учреждениям Военного министерства. Высшее местное управление северокавказским казачеством в 1884 г. учреждалось в лице Войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск (он же – Главноначальствующий гражданской частью на Кавказе и Командующий Кавказским военным округом).

Административное и полицейское управление (за исключением отдельного корпуса жандармов) с 1889 г. в Кубанской и Терской областях, бывшее до этого в ведении Министерства внутренних дел, передавалось полностью военному министерству по Главному штабу и Главному управлению казачьих войск.

Новое положение об управлении Кубанской и Терской областями было утверждено 21 марта 1888 г. [5]. Им создавалось единое административно-политическое управление областями – военно- 181 - казачье по своему характеру. Заведывание новым административными единицами – отделами в административном, полицейском и военном отношениях сосредотачивалось в одних руках – атаманов отделов. Им давались все права уездных исправников и уездного полицейского управления. На них возлагался контроль над всем общественным управлением. Горцы всецело были подчинены власти атаманов отделов в Кубанской области и начальников округов в Терской области, над ними устанавливалось «строгое и энергичное военное управление» [6, с. 53].

В результате проведенной реформы административного управления все местное население Кубани и Терека (в том числе горское и крестьянское пришлое) было подчинено в полицейско-административном отношении военному министерству, «ближайшее» управление областями как военное, так и административно-полицейское, было вверено наказным атаманам войск [7, л. 4об - 5]. Управление Кубанской и Терской областями соединялось с административным заведыванием поселенными в областях казачьими войсками.

О характере административного управления казачьими областями ярко свидетельствуют материалы ревизии административных учреждений Кубанской области, проведенной в 1891 г. по личному указанию военного министра, чиновниками главного управления казачьих войск генерал-лейтенантом Нарбутом и полковником Баранком. Эта ревизия выявила огромные недостатки в деятельности местной администрации. На материалах ревизии военный министр был вынужден наложить следующую резолюцию: «Если бы не имел полного убеждения в беспристрастии ревизоров, то не поверил бы, что в течение стольких лет могло существовать такое беззаконие, такая распущенность» [8, л. 1]. Дела в областном правлении велись в «крайнем беспорядке, замечательно небрежно, крайне медленно с существенными отступлениями от закона». Так, бывали случаи, когда требования управления казачьих войск, несмотря на повторения, до 24 раз оставались без ответа. Только в 1892 г. оставались нерешенными от прежних лет областным управлением 14 493 дела и 8 814 бумаг [9, л. 2]. Со стороны военного министерства фактически отсутствовал контроль за местным управлением. Предыдущая ревизия проводилась в Черноморском войске лишь в 1818 г.

Ревизией 1891 г. были отмечены существенные недостатки в делопроизводстве по аграрным вопросам. В первую очередь это касалось распределения земель в Кубанской области, вследствие недостаточной разработки многих вопросов в законах 1860–1870-х гг.

Отрицательно сказывалась на административной деятельности местной администрации излишняя централизация, когда за разрешением, даже незначительных дел или расходов войсковых сумм, приходилось каждый раз обращаться в центральные учреждения. Экономическими вопросами занимались, как отмечалось в личном всеподданнейшем отчете начальника Терской области в 1903 г., различного рода чиновники «непосредственно не заинтересованные в удачном их разрешении», а «связанные с этим мероприятия проводятся путем бесконечной переписки». Казачья администрация не справлялась с решением хозяйственных вопросов и в конце XIX в. уже встал вопрос о возможности введения в казачьих областям местного самоуправления в виде земской организации [10, с. 86–87], так как войсковые чиновники «стоят далеко от местного населения и его интересов» [11, л. 17].

Власть атаманов распространялась на все население отдела как в административном и полицейском отношении, так и военном. Они контролировали общественное управление в казачьих станицах, в крестьянских селениях, горских аулах, колониях, иностранцев, находившихся в границах отделов. Они же, обремененные значительными войсковыми обязанностями, не всегда успешно могли заниматься гражданским и экономическим бытом населения отделов. Станичное общественное управление было организовано на основании положений об общественном управлении казачьих станиц 1870 г., а затем 1891 г. Ими сохранялась замкнутость казачьей общины, ее военизированный характер.

К началу 1890-х гг. в Кубанской и Терской областях сложилась военизированная система управления местным населением. Самоуправление станиц было ограниченным, это была «автономия» под гласным надзором государства. Иногороднее население станиц могло принимать участие в станичных сборах только в обсуждении, но не в решении вопросов, которые касались исполнения ими повинностей. Управление крестьянскими селениями и горскими аулами на территории отделов также было вверено казачьей администрации. Можно не согласиться с оценкой, данной ей жителями Грозненского округа в прошении Военному министру: «Трудно даже представить, до какой степени наше начальство высокомерно и эгоистично, и заботясь лишь о себе самом, нисколько не думает о нашем общем благе» [12, л. 18].

Административная реформа проводилась в интересах казачества, ею была установлена военизированная система управления, интересы многочисленного крестьянского населения игнорировались. Сама же система управления имела существенные недостатки.

Ссылки: