Административно-деликтное судопроизводство как процессуальная форма отечественного правосудия

Тематика предложенной уважаемому читателю статьи вызвана теми сложностями, которыми сопровождается третья кодификация административно-деликтного законодательства. Она очевидно необходима, поскольку урегулированный Кодексом Российской Федерации об адми- нистративных правонарушениях (далее – КоАП РФ) судебный порядок явно требует модернизации. По мере роста количества ежегодно рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях, которое за прошлый год составило 5,9 млн, процессуальная часть кодекса пополняется новыми судопроизводственными

институтами, которые в нее, как кажется, уже не вмещаются. Совершенствование процессуальной части КоАП РФ носит не столько системный, сколько конъюнктурный характер. Законодатель работает, скорее, в контексте «здесь и сейчас», ориентируясь на актуальные направления борьбы с правонарушаемостью и необходимость рационализации судебной нагрузки. Однако такой ориентированный на будничные потребности внутренней политики подход делает парламент заложником этой перманентной круговерти постоянной доработки положений одного из важнейших нормативных актов.

Тем не менее разработка варианта третьей кодификации оказалась сопряжена с проблемой, уходящей корнями в административно-процессуальную доктрину. Система законодательства, стройности которой мы так ожидаем от парламента, основана на системе права, являясь внешним ее выражением, а система процессуального права основана на системе самой процессуальной деятельности. Однако даже такая фундаментальная и широко используемая теоретическая конструкция, как административный процесс, не обрела определенную трактовку ни в законодательстве, ни в науке, на что справедливо обращает внимание Ю. П. Соловей1.

Положение производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (далее – Производство) в системе административного процесса является еще более «подвешенным», усугубляясь неясностью и его предназначения, и соотношения с закрепленными в Конституции РФ процессуальными формами правосудия. Роль и задачи судов общей юрисдикции в административном процессе понимаются неоднозначно, вынуждая научную и за- конотворческую мысль ходить по кругу, что отражается и на судебной практике. Нередко суд все еще продолжает ориентироваться на необходимость борьбы с неповиновениями порядку управления, например, когда доводы жалобы отклоняются по мотивам их направленности на уход от ответственности. Однако устранить проблему путем окончательной конвергенции Производства с несудебной юрисдикцией в условиях конституционного строя правового государства невозможно. Верховный Суд РФ обоснованно разграничивает функции суда и административных органов, а судьям указывается на необходимость обеспечить гражданам право на судебную защиту и доступ к правосудию2.

В то же время разворот судьбы Производства в обратную сторону – через его институционализацию в какую-либо форму правосудия или ее часть – сопряжен с не меньшими сложностями. Конституция РФ предусматривает лишь пять видов судопроизводства. К административному судопроизводству как созвучному с Производством хотя бы терминологически судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях в силу ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) не относится. Однако постановке вопроса о формировании шестого вида судопроизводства препятствует разумный аргумент о том, что Производство уникальным не является. Дела об административных правонарушениях рассматриваются и арбитражными судами, так о какой уникальности мы говорим?

Тесное соседство Производства, с одной стороны, с урегулированной тем же кодексом несудебной юрисдикцией, с другой – с КАС РФ, с третьей – с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – АПК РФ) не только растушевывает его «самость», но и нарушает стройность и единство судебной практики. При несогласии лица с отказом в возбуждении дела об административном правонарушении, доказательствами по такому делу или применением предусмотренных главой 27 КоАП РФ мер обеспечения Верховный Суд РФ ориентирует на использование в одних случаях КоАП РФ, в других – КАС РФ3. КоАП РФ, закрепляя в ст. 25.5 возможность самостоятельного обжалования мер обеспечения, не содержит необходимого порядка. В связи с этим вынужденно сложилась практика их оспаривания административным иском, а в рамках АПК РФ они оспариваются регулярно4. Самостоятельное обжалование вынесенного на основании ст. 29.13 КоАП РФ представления в суде общей юрисдикции невозможно5 в отличие от арбитражного процесса6.

Возможно, мы наделили Производство «синдромом самозванца», а оно является лишь анклавом другого, вполне осмысленного процессуального явления? Между тем на это место в воззрениях различных научных школ претендуют как административное судопроизводство, так и несудебное производство по делу об административном правонарушении (далее – ПДОАП).

Отдельные концепции отождествляют Производство с административным процессом. Другие отводят ему место в административно-юрисдикционном процессе, но вопрос о виде такой структурной единицы административной юрисдикции оказывается уже чрезмерно сложным.

Автор хотел бы предложить читателю свое видение варианта третьей кодификации. Для этого требуется выход за пределы имеющегося в науке понятийного аппарата и переосмысление системы административного процесса. Как отметил Альберт Эйнштейн, никакую проблему невозможно решить на том же уровне, на котором она возникла; нужно стать выше нее, поднявшись на следующий уровень. В отношении сферы гуманитарных наук такой подход также безусловно верен.

Административно-деликтное судопроизводство

С принятием в 1956 г. указа «Об ответственности за мелкое хулиганство»7 принято связывать возникновение судебного производства по делам об административных правонарушениях8 как своего рода единого явления. Вместе с тем в действительности оно таким монолитом не было. Фундамент процессуальной новеллы был заложен законодателем шире, а использование конструкции

«мера административного воздействия»9 не было случайным. В отношении мер административной ответственности давно применялся термин «административное взыскание», а мера административного воздействия означала меру административного принуждения. Если быть более точным, то следует говорить о возникновении в 1956 г. судебного производства не по делам об административных правонарушениях, а по судебному применению мер административного принуждения. Разумеется, пока что речь шла только об одной из них.

Тем не менее институт пополнялся иными созданными по образцу Указа от 19 декабря 1956 г. порядками применения мер административного воздействия за мелкую спекуляцию10, незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств11, злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции или народного дружинника12 и др. Вводятся и институты судебного применения иных строгих мер административного принуждения, явно выходящих за пределы мер административной ответственности. Судебными постановлениями тунеядцы стали выселяться в специально отведенные местности с привлечением к труду13, а злостные пьяницы14 и больные наркома-нией15 – направляться в ЛТП. С 1962 г. в судебном порядке начали изыматься строения, возведенные или приобретенные на нетрудовые доходы16, с 1963 г. – и ав-тотранспорт17. Нареканий на то, что новеллы используют судебные полномочия не по назначению, не было. Напротив, было очевидно, что административное принуждение в целом, а не только назначение наказаний входит в сферу судебного контроля. Народный судья, действуя от имени советского общества, ревизовал инициативу органов преследования, санкционируя или отклоняя запрашиваемую меру административного принуждения. Новеллы подверглись осмыслению в труде Н. Г. Салищевой [1, с. 40, 41, 65, 154], и ученый не усматривала необходимости привязывать их к назначению именно административных наказаний.

Переосмысление судебного санкционирования мер административного воздействия в Производство было связано с необходимостью систематизации административно-процессуальных норм, которой весь перечень данных институтов поддавался плохо. В то же время судебный порядок привлечения исключительно к административной ответственности был успешно унифицирован и вместе с несудебным интегрирован в КоАП РСФСР. Он притянул внимание законодателя и научной мысли, заслонив собой несколько иную природу той же судебной деятельности. Далее сформировался стереотип об ограниченности данного направления правосудия лишь назначением административных наказаний. Однако с первой же редакции КоАП РФ Производство вновь стало «обрастать» неотъемлемыми от него судебными порядками применения иных мер реагирования на административные деликты.

Так, подведомственные суду вопросы можно отнести к Производству, если они влияют на вывод о виновности лица в совершении правонарушения или хотя бы на принятие решения с таким выво-дом¹⁸. Вопросы, выходящие за этот круг, если рассматриваются судом отдельно, не являются судебными делами об административных правонарушениях. В рамках КоАП РФ судом рассматриваются две категории подобных «сопутствующих» материалов. Первая включает судебные дела о принятии мер реагирования на предполагаемые административные деликты вне рамок возбужденного дела об административном правонарушении. Она включает две подкатегории:

• А)    дела по жалобам и протестам на определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушени-

• ях. Полномочия суда здесь обладают спецификой. Судья не вправе подменять орган преследования и предрешать наличие состава, а может лишь указать на неполноту проверки, отсутствие оценки тех или иных собранных доказательств, имеющих значение для установления повода к возбуждению дела19. Отмена определения судом, а не в порядке подчиненности не может быть продиктована целями дальнейшего совершенствования полноты проверочных мероприятий20. Такие позиции судов, ревизующих административную не столько юрисдикцию, сколько процедуру, нехарактерны для ПДОАП. Однако процессуальный порядок для данной категории дел в кодексе не разработан, и материалы рассматриваются лишь применительно к общим нормам глав 25 и 30 КоАП РФ. В то же время состав участников такого процесса не укладывается в перечисленный в главе 25 круг субъектов. Податель жалобы не является потерпевшим по смыслу ст. 25.2 КоАП РФ, так как дело не возбуждено, заявитель не всегда может доказать причинение ему вреда. Он привлекается к делу лишь по аналогии со статусом потерпевшего ввиду отсутствия в кодексе более подходящего статуса21. Лицо, в отношении которого заявитель просит возбудить дело, привлекается даже не столько по аналогии со ст. 25.1 КоАП РФ, сколько в приближении к ней, в том числе как заинтересованное лицо или вовсе без указания статуса22;

Б) дела по жалобам и протестам на постановления несудебных органов о прекращении производства по делу, вынесенные как до передачи дела на рассмотрение (ст. 28.9), так и по результатам несудебного его рассмотрения (ст. 29.10 КоАП РФ). Поскольку производство по делу уже прекращено, пересмотр постановления юридически некорректно считать дальнейшим ПДОАП, а обжалуемое постановление по существу аналогично определению об отказе в возбуждении дела. Разница состоит лишь в том, что отмена постановления не требует повторного обсуждения вопроса о возбуждении дела, а сразу возвращает совершенным процессуальным действиям их юридическую силу, а их участникам – имевшиеся процессуальные статусы.

Вторая категория дел охватывает ситуации, когда ПДОАП возбуждено и ведется, но в пределах исключительной прерогативы несудебного органа. Суд уполномочен разрешать лишь отдельные процессуальные вопросы и не может затрагивать вопрос административной ответственности и даже влиять на процесс его разрешения . Такая судебная деятельность хотя и связана с ПДОАП, но не является Производством и охватывает следующие подкатегории дел:

А) дела по ходатайствам об изменении примененных мер обеспечения производства по делу. Здесь судья не пересматривает правомерность примененной инспектором меры, а санкционирует лишь ее изменение, когда разрешение такого вопроса буквой закона отнесено к судебной компетенции. Приведенная подкатегория представлена в виде появившихся в 2024 г. в главе 27 кодекса23 производств: а) по ходатайству о продлении 48-часового срока помещения лица в спецучрежде- ние, необходимого для рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем выдворение (ч. 3.1–3.13 ст. 27.19 КоАП РФ); б) по ходатайству о продлении 90-дневного срока содержания в спецучреждении лица, уже подлежащего принудительному выдворению (ст. 27.19.1 КоАП РФ). Судья лишь проверяет наличие указанных в данных статьях обстоятельств и не вправе затрагивать вопросы причастности к совершению правонарушения24;

Б) дела по жалобам и протестам на не влияющие на движение дела несудебные акты, разрешающие отдельные процессуальные вопросы. Это пересмотр выносимых в рамках ст. 31.8 КоАП РФ несудебных определений по вопросам, связанным с исполнением несудебного постановления, в том числе о восстановлении сроков, предусмотренных ч. 1.3– 1.3-3 ст. 32.2 КоАП РФ;

• В)    дела по ходатайствам об изменении порядка исполнения постановлений иных органов о назначении административных наказаний вне рамок их обжалования. Изменение порядка исполнения постановления несудебного органа не входит в Производство и является прерогативой данного органа. Однако разрешение ходатайства лица, подлежащего выдворению на основании несудебного постановления, об обращении постановления к немедленному исполнению (ч. 2 и 3 ст. 32.9 КоАП РФ) в силу закона отнесено к компетенции суда. В то же время она ограничивается проверкой наличия у лица документов, удостоверяющих личность, денежных средств для приобретения проездных документов и не может касаться оценки обоснованности выдворения в целом;

Г) дела по жалобам и протестам на выносимые в рамках ст. 31.8 и ч. 1.3–

• 1.3- 3 ст. 32.2 КоАП РФ определения должностных лиц по вопросам, связанным с исполнением их постановлений , в том числе отсрочки, рассрочки, приостановления, прекращения исполнения, восстановления двадцати- или тридцатидневного срока уплаты штрафа в льготном размере. Хотя здесь осуществляется последующий судебный контроль, но прерогатива суда также ограничена лишь вопросами правильности корректировки должностным лицом отдельных аспектов порядка исполнения его же постановления.

Помимо приведенных, уже рельефно проявившихся судопроизводственных институтов, находятся на этапе становления и другие:

• 1)    дела об обжаловании примененных административным органом мер обеспечения производства по делу . Правовая почва для этого появилась уже с введением в действие КоАП РФ. В силу ч. 5 ст. 25.5 КоАП РФ защитник и представитель вправе обжаловать применение таких мер. Однако этот вполне уместный для предмета регулирования КоАП РФ институт не развит, в отличие от кодексов ряда стран ближнего зарубежья. В связи с этим самостоятельное обжалование обеспечительных мер осуществляется в порядке КАС РФ²⁵;

• 2)    дела об обжаловании вынесенных на основании ст. 29.13 КоАП РФ представлений несудебных органов. Такие представления являются самостоятельной формой реагирования на административный деликт путем инициирования устранения причин и условий его совершения. Вынесение представления не связано неразрывно с назначением наказания и, кроме того, является прерогативой органа, не зависящей от чьей-либо инициативы,

что нехарактерно для порядка привлечения к административной ответственности. В судебной практике встречаются разумные попытки адресатов таких представлений обжаловать их отдельно от постановления, с которым они согласны. Однако поскольку КоАП РФ не содержит и этого порядка, Верховный Суд РФ не одобрил такую практику26. Поэтому обжалование представления к настоящему времени еще не покинуло пределы Производства.

Тем не менее в КоАП РФ в сравнении с кодексом советской эпохи предмет регулирования в части судебной деятельности расширился от Производства до применения различных мер, которые можно обобщить такой конструкцией, как меры судебного административно-процессуального реагирования на административные деликты или судебное санкционирование мер административного принуждения. К такому предмету нельзя применить конструкцию «производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции». Он в нее не «вмещается», в связи с чем автором предложен к обсуждению термин «административно-деликтное судопроизводство» (далее – АДС)²⁷. Это словосочетание уже используется Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и учеными применительно к Производству. Вместе с тем настало время обновить его смысловую нагрузку, расширив ее до судебного производства по санкционированию мер административного принуждения в связи с совершением административных деликтов и разрешению сопутствующих этому процессуальных вопросов .

Судьба отечественного административного процесса в этой части не уникальна. В законодательстве большинства стран постсоветского пространства аналогично расширяется предмет регулирования процессуальных законов об административных правонарушениях в части судебной деятельности. Содержание АДС сегодня охватывает три категории ведущихся в рамках предварительного и последующего судебного контроля производств в судах общей юрисдикции: а) по делам об административных правонарушениях, б) по отдельным процессуальным вопросам по находящимся в производстве несудебных органов делам об административных правонарушениях, в) по принятию отдельных мер административно-процессуального реагирования на административные деликты вне рамок ПДОАП. Данный широкий, но вполне емкий предмет судебной деятельности автор предлагает характеризовать как судебное административно-деликтное дело. Соответственно, АДС, обладая такой разветвленной структурой, представляет собой самостоятельную совокупность содержаний сложных административно-процессуальных отношений судьи с участниками производства по судебному административноделиктному делу.

Федеральный закон «Об административно-деликтном судопроизводстве»

АДС является и истоком, и результатом эволюции участия суда в правоприменении, связанном с административными деликтами. Однако со времени принятия КоАП РСФСР оно оказалось связанным одной судьбой и одним нормативным массивом с несудебным порядком административной юрисдикции. Такой подход сохранился и в КоАП РФ по мотивам в том числе практического удобства применения единого кодекса [2]. Однако побочным эффектом принудительной конвергенции разнородных процессуальных институтов оказалось то, что на АДС распространились задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) и обусловленные ими задачи ПДОАП (ст. 24.1), которые сводятся к борьбе с неповиновениями порядку управления. Эти вполне разумные для силовых структур приоритеты не соответствуют предназначению Производства и конституционным принципам правосудия. В силу своего предназначения АДС, в том числе Производство, осуществляет судебный контроль управленческой инициативы публичной администрации, выраженной в предпринятых ею мерах административно-процессуального реагирования на административные деликты, путем проверки на предмет соответствия их закону в свете конституционных принципов и ценностей28. Навязанные судопроизводству общие положения КоАП РФ, с одной стороны, порождают нацеленность судей на борьбу с неповиновением порядку управления и приоритет административно-правовых требований над заслуживающими внимания интересами привлекаемого лица. С другой стороны, пытаясь хоть как-то согласовать свою работу с конституционно-правовым предназначением Производства, судьи вынуждены прибегать к различным видам и формам своего усмотрения29, влекущим процессуальный и в целом профессиональный риск.

АДС не только отличается по своему объекту, субъектному составу и предмету от несудебного ПДОАП. В силу различий предмета и иных эволюционно сложившихся институтов АДС нельзя считать и разновидностью административного судопроизводства. Поэтому автор поддерживает идею сохранить традиционное трехвидовое деление административного процесса на административные процедуры, судопроизводство и юрисдикцию, но предлагает увидеть в последнем виде сложную структуру из двух подвидов – несудебные и судебные административно-юрисдикционные производства. АДС вошло во второй подвид административного процесса и обрело в его системе обособленное место.

Поэтому сложно согласиться с идеей урегулирования АДС как в КоАП РФ либо в разрабатываемом ПКоАП РФ, где судебные и несудебные порядки складывались бы в единую модель, так и в КАС РФ. Первые два варианта оставят Производство под гегемонией общих принципов и норм, ориентированных на функции исполнительной власти. Последний ошибочно переориентирует суд на урегулирование спора о праве вместо установления виновности или невиновности в совершении административного деликта, на что обращал внимание А. И. Каплунов [3]. Системе отечественного административного процесса соответствует другой вариант декодификации: исключение из предмета регулирования КоАП РФ только судебных производств с урегулированием их в самостоятельном федеральном законе.

Административно-деликтное судопроизводство в арбитражных судах

Для полного разрешения проблемы третьей кодификации недостаточно масштабирования нашего взора от Производства до АДС и банального выделения последнему отдельного закона. В попытках выхватить АДС из пучины законотворческих и доктринальных бед нельзя не заметить на фоне конкурирующих КоАП и КАС РФ еще и дублирующий оба кодекса арбитражно-процессуальный порядок. Процессуальные части КоАП РФ и АПК РФ схожи в части основных разновидностей рассматриваемых дел: о привлечении к административной ответственности (предварительный судебный контроль – глава 29 КоАП РФ, § 1 главы 25 АПК РФ) и об оспаривании (пересмотре) постановлений (последующий судебный контроль – глава 30 КоАП РФ и § 2 главы 25 АПК РФ). Обе процессуальных формы сравниваются учеными как однопорядковые явления с единой природой правоотношений [4; 5]. Однако обе они дублируют друг друга гораздо шире, не ограничиваясь лишь делами об административных правонарушениях. Наименование главы 25 АПК РФ (как и глав 29 и 30 КоАП РФ) не соответствует категориям дел, которые в действительности рассматриваются арбитражным судом в ее рамках. Арбитражные суды применяют больший перечень мер реагирования на административные деликты, чем она предусматривает. Во-первых, применительно к § 2 главы 25 оспариваются определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях в соответствии с установленной ст. 30.1 КоАП РФ подведомственностью дел арбитражному суду. Во-вторых, в том же порядке оспариваются и постановления о прекращении производства по делам об административных правонарушениях30. Арбитражные суды проверяют соблюдение установленной ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ подведомственности и наличие поводов к возбуждению дела31, что явно не охватывается ПДОАП.

Оба кодекса содержат пробелы по вопросу порядка оспаривания примененных мер обеспечения производства по делу. Вместе с тем, хотя и с выходом за пределы главы 25, но в рамках главы 24 того же подраздела III АПК РФ, арбитражные суды рассматривают заявления об оспаривании изъятия вещей и документов, ареста товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.10, 27.14 КоАП РФ)32. Сами дела именуются как дела о признании незаконными действий административного органа по изъятию имущества33, аресту товаров34 и др. без привязки к самому делу об административном правонарушении. О самостоятельном оспаривании в арбитражном суде вынесенных в рамках ст. 29.13 КоАП РФ представлений мы уже писали. Арбитражно-процессуальное судебное реагирование на административные деликты еще не созрело в качестве вида или подвида арбитражного судопроизводства, однако обрело в судебной практике собственный оригинальный термин «спор из административно-деликтных отношений»35. В связи с этим есть основания говорить о формировании в арбитражном процессе пока не занявшего в нем определенную нишу феномена, который можно условно именовать административно-деликтным судопроизводством в арбитражных судах.

Интеграция судебных форм реагирования на административные деликты

Процессуальные модели как АДС, так и АДС в арбитражных судах не при- знаны своими нормативными массивами, в которые заложена слишком узкая трактовка их предметов, как если бы, например, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации ориентировался только бы на особенности семейных споров. При этом оба родственных феномена испытывают влияние иных приоритетных, но посторонних процессуальных моделей – несудебной административной юрисдикции и разрешения частноправовых экономических споров. Арбитражно-процессуальная форма представляет собой разновидность гражданско-процессуальной формы, адаптированной под особенности экономических споров [6]. По причинам отсутствия у арбитражного процессуального права собственного предмета регулирования оно было, хотя и небесспорно [4], охарактеризовано даже как дублирующая отрасль по отношению к гражданскому процессуальному праву [7], а арбитражное судопроизводство – как порядок рассмотрения арбитражным судом гражданских дел, дифференцированный из общего по-рядка36. Нехарактерность для арбитражного процесса административно-деликтных дел сочетается с своеобразной ущербностью, «половинчатостью» АДС, которому не хватает определенного элемента для институционализации в полноценный вид судопроизводства. Претензия АДС на такой высокий статус может вызывать резонные замечания, что однотипные категории дел рассматриваются и в арбитражном процессе. Л. А. Воскобитова

Siberian Law Review. 2026. Volume 23, no. 1 кации, который устранит дублирующие и конкурирующие нормы трех кодексов. Соответственно, в новом процессуальном законе целесообразно сформировать два процессуальных порядка (вида производств): АДС в судах общей юрисдикции и АДС в арбитражных судах. Такой вариант, сохраняющий у судов общей юрисдикции и арбитражных судов заслуженное «право на специфику», будет наиболее взвешенным и перспективным. В свою очередь АДС в его масштабированном виде должно стать закономерным результатом интеграции обеих процессуальных форм судебного реагирования на административные деликты.

В таком виде АДС приобретает настолько рельефную специфику, что становится достойным для обсуждения его как складывающейся процессуальной формы правосудия. Именно с этого еще 80 лет назад началось осмысление судебного участия в административной юрисдикции. В 1946 г. А. Ф. Клейнман охарактеризовал гражданско-процессуальные прообразы АДС как вид судопроизводства с возможным наименованием «судебный административный процесс» [14; 15]. Аналогичную позицию высказал в отношении введенных с 1956 г. первых институтов АДС судья Верховного Суда РСФСР, а позднее – начальник Академии МВД СССР С. В. Бородин, охарактеризовав их как «административный процесс» [16, с. 30]. Такая идея была развита в 1964 г. в коллективной монографии [17, с. 120–122], а в 1965 г. новелла была осмыслена как административное судопроизводство [18, с. 76–80].

Осознание Производства как части АДС позволяет в наилучшей мере встроить его в перечень процессуальных форм правосудия. Они привязаны не к категориям дел, а, как правило, к реализующимся в соответствующих процессуальных рамках отраслям материального права. Вид судопроизводства «обслуживает»

справедливо назвала странной ситуацию, когда ПДОАП, составляющее значительную часть судебной нагрузки, не признано ни одним из процессуальных кодексов как судопроизводство, за исключением главы 25 АПК РФ. В то же время дела об административных правонарушениях лишь формально могут быть отнесены к арбитражному судопроизводству, противореча его цивилистической природе [8]. Существующая система законодательства влечет необходимость руководствоваться в арбитражном процессе процессуальными нормами одновременно двух кодексов, в том числе не согласующимися с арбитражным процессом [9]. Такая раздробленность и аморфность порядков санкционирования административного принуждения за административные деликты в ходе третьей кодификации должна быть ликвидирована.

Автор полагает, что АДС в арбитражных судах как инородный клин в арбитражном процессе следует интегрировать в административно-процессуальное законодательство. Аналогичные мнения, хотя и в отношении судебного рассмотрения только дел об административных правонарушениях, высказываются администра-тивистами [10]. Основываясь на подходе Ю. Н. Старилова, О. В. Косоногова включает его в административный процесс и полагает необходимым унифицировать порядок рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях [11]. Аналогичные мнения высказываются и другими учеными [12, с. 11], в том числе с отнесением арбитражного ПДОАП прямо к административно-юрисдикционному процессу [13]. В связи с этим представляется необходимым арбитражное АДС исключить из предмета регулирования АПК РФ, в структуре которого оно так и не нашло своего признания, и урегулировать его с остальным АДС одним федеральным законом. Его принятие видится оптимальным вариантом декодифи-

Сибирское юридическое обозрение. те или иные отрасли (уголовное, гражданское право и др.) [19]³⁷, а не разновидности дел. Наличие в системе права административно-деликтного права в качестве отрасли впервые выделено А. П. Шер-гиным [20], и этот подход был успешно развит А. С. Дугенцом³⁸ и Ю. И. Попугае-вым³⁹. Даже противниками такого подхода административно-деликтное право считается, как правило, самостоятельным институтом административного права. Соответственно, АДС, как и закрепленные Конституцией РФ виды судопроизводства, имеет корреспондирующий ему обособленный административно-правовой нормативный массив.

Закрепленные в Конституции РФ виды судопроизводства включают судебное производство не только «по делам» определенного рода, но и по связанным с ними второстепенными вопросам. Поэтому наименования форм правосудия никогда не соотносятся с определенными категориями дел. Вместо этого применяется притяжательное прилагательное, указывающее на корреспондирующий материальноправовой нормативный массив. «Обслуживание» отрасли материального права связано с разрешением и ряда второстепенных категорий дел. Предмет регулирования Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) не именуется производством по уголовным делам в судах общей юрисдикции. Конструкция «уголовное судопроизводство» указывает на корреспондирующую отрасль материального права и обозначает, что рассматриваемые судом вопросы связаны с уголовно наказуемыми деяниями, хотя не ограничи- ваются привлечением к уголовной ответственности. В рамках УПК РФ проверяется правомерность отказа в возбуждении уголовного дела и применения различных мер уголовно-процессуального принуждения. Гражданское судопроизводство не отождествляется с судебным производством по гражданским делам, а считается, что оно связано с осуществлением правосудия по гражданским делам40. В него включается и деятельность суда в исполнительном производстве [21]41, когда само гражданское дело уже разрешено, и производство по делам о выдаче исполнительных листов на исполнение решений третейских судов (раздел VI), которые не являются гражданскими делами. По изложенным причинам автор полагает, что АДС также нуждается в признании в качестве вида судопроизводства. Эволюция административного законодательства свидетельствует и о назревшей необходимости дополнения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ указанием на АДС как форму правосудия.

Структура административно-деликтного судопроизводства

Обсуждая вопрос о внутренней структуре закона, регулирующего шестой вид судопроизводства, преждевременно говорить о кодификации. Целесообразно ограничиться более простой его структурой. Для кодификации должна назреть необходимость по мере наработки судебной практики и пополнения формирующегося АДС новыми институтами. Наиболее удачным решением стало бы принятие федерального закона с простым наименованием «Об административноделиктном судопроизводстве». В нем должна быть реализована процессуальная модель, специально разработанная для судебного применения мер административно-процессуального реагирования на административные деликты. Подобный институт процессуальной модели (так называемой процессуальной формы вида судопроизводства) производен и неотъемлем от каждого вида судопроизводства1. Данный институт обозначает юридический его каркас, построенный на обусловленных его предназначением принципах процесса, субъектном составе правоотношений и иных стержневых процессуальных институтах. Соответствующий элемент, подлежащий формированию в АДС, предлагается охарактеризовать как административно-деликтную процессуальную форму.

Она, как описано выше, должна внешне дифференцироваться в зависимости от характера подлежащих рассмотрению дел на две основных разновидности (вида производств) – АДС в судах общей юрисдикции и АДС в арбитражных судах. Оба из них делятся на 2 подвида – предварительное и последующее санкционирование меры административно-процессуального реагирования. В первом подвиде осуществляется предварительный судебный контроль, во втором – последующий. Наконец, в каждый из подвидов удачно укладываются три категории административно-деликтных дел:

Таблица

	Предварительное санкционирование	Последующее санкционирование
Дела об административных правонарушениях	дела о привлечении к административной ответственности	дела об обжаловании (опротестовании) несудебных постановлений о привлечении к административной ответственности
Дела о санкционировании иной меры административно-процессуального реагирования по делу об административном правонарушении, находящемуся в производстве несудебного органа	а)    дела об изменении мер обеспечения (ст. 27.19, 27.19.1 КоАП РФ); б)    дела об изменении порядка исполнения постановления несудебного органа вне рамок его обжалования (ст. 32.9 КоАП РФ); в) дела о применении мер обеспечения, которые могут быть предусмотрены в КоАП РФ как требующие предварительной судебной санкции	а)    дела об обжаловании (опротестовании) применения мер обеспечения (глава 27 КоАП РФ); б)    дела об обжаловании (опротестовании) несудебных представлений об устранении причин и условий совершения административного правонарушения; в)    дела об обжаловании (опротестовании) несудебных определений по вопросам, связанным с исполнением несудебных постановлений
Дела о санкционировании меры административно-процессуального реагирования в отсутствие дела об административном правонарушении	дела о применении безотлагательной меры административнопроцессуального реагирования до возбуждения дела об административном правонарушении в случаях, которые могут быть специально оговорены в КоАП РФ	а)    дела об обжаловании определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ); б)    дела об обжаловании несудебных постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях

42 Процессуальная форма правосудия означает вид судопроизводства. В свою очередь, вид судопроизводства формируется на основе специально разрабатываемой процессуальной модели, которая получила в отраслевых процессуальных науках наименование как его процессуальная форма (гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная и др.).

Данной таблицей охватывается возможность дальнейшего становления АДС. С учетом сегодняшнего активного развития публично-правовых институтов не исключена возможность введения в АДС новых порядков предварительного судебного контроля. Вряд ли с учетом статуса судебной власти у суда появятся полномочия по возбуждению дела об административном правонарушении, даже за неуважение к суду. Вместе с тем санкционирование экстренной меры административно-процессуального реагирования в отсутствие возбужденного дела об административном правонарушении, как это имеет место в Казахстане, вполне может получить место в обновленной структуре российского АДС.

Внешняя дифференциация АДС должна предусматривать не только разветвление его как единого сложного правоотношения на виды и подвиды производств, но и построение всех их в качестве единой системы стадий с признанием за ней инстанционного характера и присвоением судебным инстанциям характерных для форм правосудия наименований.

Предложенный вариант дифференциации административно-деликтной процессуальной формы может создать впечатление о необходимости доработки профильного закона до кодекса, если его процессуальные институты поддаются настолько глубокому структурированию. Вместе с тем кодификация процессуальных норм в отсутствие достаточной судебной практики повлечет не столько оптимизацию, сколько загромождение правосудия формальностями. Кодификация, если она вообще потребуется, должна стать результатом доработки применяемого закона в русле складывающейся судебной практики и законотворческой отработки возникающих проблем.

Содержание новой процессуальной формы также требует осмысления. Оно должно предполагать увязанную в еди- ную иерархию совокупность принципов: сочетание законности и справедливости; объективная истина; сочетание процессуальной активности сторон с состязательностью; распределение судом бремени доказывания на основе презумпции невиновности; процессуальное равноправие сторон. Для обеспечения «симметричности» процесса, реализации состязательности и обеспечения оптимальных условий для реализации принципа объективной истины в АДС должен быть внедрен институт сторон. К ним следует отнести орган административного преследования в лице его представителя и лицо, привлекаемое к административному преследованию.

В качестве основания для вмешательства суда в административное усмотрение или усмотрение суда нижестоящей инстанции следует ввести процессуальный институт правоприменительной ошибки – допущенного административным органом или судом недостатка дискреционного характера. Он не охватывается термином «незаконность», в то же время сегодня именно по мотивам незаконности отменяются те судебные акты, мнение о неправильности которых стало результатом лишь дискреционных разногласий между судебными инстанциями. При этом определение правоприменительной ошибки, а также критерии ее выделения не должны закрепляться нормативно, но могут освещаться в руководящих разъяснениях Верховного Суда РФ, имеющего потенциал для дачи наиболее тонких ориентиров для судебной деятельности.

Необходима унификация и формы разрешающего дело по существу акта суда первой инстанции до выносящегося именем Российской Федерации постановления суда по судебному административно-деликтному делу. При этом по судебным делам об административных правонарушениях должен быть введен институт оправдательного постановления, а акт о прекращении производства по делу должен выноситься в форме определения и означать окончание процесса без принятия решения по существу.

Заключение

Производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции само по себе не имеет достаточного потенциала для становления в качестве самостоятельного административно-процессуального явления. И обсуждение вопроса об определении ему собственного места в системе административного процесса вряд ли конструктивно. По этим причинам объяснимо и отсутствие в Конституции РФ на протяжении более 30 лет указания на данное явление как на процессуальную форму правосудия, несмотря на расширение судебной подведомственности и придание Производству заметных особенностей.

В то же время довлеющая над ним гипотеза о том, что оно является частью другого, более масштабного процессуального феномена, не является предубеждением. К сожалению, осмысление последнего затруднено, поскольку, во-первых, в претензиях на эту роль конкурируют иные зрелые административно-процессуальные явления: административное судопроизводство и ориентированный на несудебный порядок общий регламент ПДОАП. Во-вторых, часть искомого феномена в определенный исторический период оказалась включена в вид судопроизводства, предназначенный для иных целей, и надолго осталась в его рамках. По приведенным причинам является вполне закономерным и замедление третьей кодификации административно-деликтного и соответствующего процессуального законодательства, которая невозможна без однозначного разрешения вопроса о подходе к регулированию Производства.

Настоящей статьей автор предложил переосмыслить Производство, возвратив ему его прежний высокий уровень части самостоятельного правового феномена, предназначенного для судебного санкционирования различных мер административного принуждения, связанных с административными деликтами. Это предполагает масштабирование Производства до административно-деликтного судопроизводства, которое должно поглотить собой и не свойственные арбитражному процессу институты процессуального реагирования арбитражными судами на административные деликты. Наконец, АДС должно быть подвергнуто институционализации как равнозначный закрепленным в Конституции РФ формам правосудия вид судопроизводства, в рамках которого реализуется административно-деликтное право, включающий АДС в судах общей юрисдикции и АДС в арбитражных судах. Производство, встроенное в АДС как процессуальную форму отечественного правосудия, обретет свое место и в системе административного процесса, и в системе видов судопроизводства, что затушит пламя дискуссии о соотношении его с административным судопроизводством и административной юрисдикцией.