Административно-договорные правоотношения с участием органов внутренних дел в административно-деликтной сфере

Одной из основных задач проводимой в правоохранительных органах Российской Федерации реформы является повышение качества управленческой деятельности. Вектором современного развития деятельности органов внутренних дел в данном контексте является переход на новые стандарты взаимоотношений с обществом и гражданами посредством поиска оптимальных форм деятельности в целях обеспечения эффективного государственного управления.

Оптимизация деятельности МВД России в настоящий момент направлена на выработку новых управленческих форм и методов взаимодействия как с органами государственной и муниципальной власти, так и с институтами гражданского общества. В основу современных управленческих отношений кладутся не только чисто императивные механизмы, но и включаются определенные диспозитивные начала, представляющие возможность на договорной основе реализовать широкий комплекс мероприятий, входящих в компетенцию органов внутренних дел.

Административный договор является относительно новой для системы МВД России формой управления, позволяющей органам внутренних дел вступать в административнодоговорные правоотношения. Участие органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях расширяет рамки административного усмотрения соответствующих руководителей. Вместе с тем содержание данных правоотношений составляют права и обязанности сторон, а также порядок осуществления конкретных управленческих действий в той или иной сфере.

При всей важности административных договоров при реформировании управленческой деятельности в органах внутренних дел на настоящий момент явно недостаточно уделяется внимания вопросам их правового регулирования и соответствующей научной обоснованности.

Пробелы в правовом регулировании вопросов участия органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях, а также отсутствие единой практики применения относятся к факторам, снижающим эффективность их использования.

Следует отметить, что административнодоговорным правоотношениям с участием органов внутренних дел как комплексным административно-правовым отношениям не уделялось должного внимания, что актуализирует потребность в исследовании избранной темы. Указанные обстоятельства говорят о необходимости разработки единого концептуального подхода к определению порядка предоставления возможности органам внутренних дел становиться участниками административно-договорных правоотношений.

Следует также отметить, что наукой административного права не выработаны единые подходы к пониманию административно-договорных правоотношений. Вместе с тем необходимо признать, что практика уже опережает теорию в данном вопросе и органы внутренних дел, заключая в пределах представленной компетенции соответствующие соглашения, становятся участниками рассматриваемых правоотношений, сталкиваясь при этом с определенными трудностями. По нашему мнению, теоретическое обоснование является необходимым элементом в развитии соответствующей практической деятельности и позволит повысить эффективность управленческой деятельности органов внутренних дел.

В связи с изложенным возникает объективная потребность в теоретическом осмыслении проблемы участия органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях, поскольку количество заключаемых административных договоров (соглашений) в деятельности органов внутренних дел растет из года в год, а существующая организация договорно-право- вой работы не позволяет надлежащим образом провести разграничение частноправовых и публично-правовых обязательств с их участием.

Органы внутренних дел представляют собой систему органов исполнительной власти во главе с МВД России, а также его территориальными подразделениями и ведомственными образовательными и научными организациями. Органы внутренних дел наделены соответствующей компетенцией и выступают в роли органов государственного управления, что позволяет им становиться участниками административных правоотношений.

Участие органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях наряду с принятием административных актов и совершением административных действий является формой реализации административно-публичной деятельности. По своей сути административно-договорное правоотношение, опосредуемое административно-договорной формой, представляет собой вариант управленческого решения, посредством которого органы внутренних дел решают конкретные управленческие вопросы в рамках реализации задач и функций государственного управления.

Вступая в административно-договорные правоотношения с иными субъектами, органы внутренних дел реализуют возложенные на них задачи и функции, в том числе и в правоохранительной сфере. При этом для участия в административно-договорных правоотношениях органы внутренних дел должны обладать соответствующей компетенцией, предоставляющей возможность заключения соответствующего административного договора (соглашения). Органы внутренних дел, выступая в качестве субъекта административно-договорного правоотношения, являются стороной, наделенной государственновластными полномочиями, что характеризует правовую природу данных правоотношений. На сегодняшний день Министру внутренних дел Российской Федерации1, а также руководителям территориальных подразделений МВД России предоставлено право заключать договоры, соглашения и контракты в соответствии с законодательством Российской Федерации2.

Исходя из изложенного, необходимо выделить следующие предпосылки, в соответствии с которыми органы внутренних дел могут становиться субъектами административно-договорных правоотношений: возможность заключения соответствующего административного договора должна быть предусмотрена компетенцией соответствующего органа внутренних дел; потребность органа внутренних дел в опосредовании того или иного управленческого отношения административным договором, то есть его трансформация в административно-договорное правоотношение; соответствие административно-договорного правоотношения основным направлениям деятельности органов внутренних дел.

Анализ административных договоров (соглашений), заключаемых органами внутренних дел, позволяет выделить в зависимости от содержания следующие наиболее распространенные виды административно-договорных правоотношений, образующихся в деятельности органов внутренних дел: государственно-служебные административно-договорные правоотношения; международные административно-договорные правоотношения; координационные административно-договорные правоотношения; административно-договорные правоотношения в сфере науки и образования; компетенционные административно-договорные правоотношения и иные.

К наиболее распространенным административно-договорным правоотношениям, образующимся в деятельности органов внутренних дел, следует отнести государственно-служебные правоотношения, возникающие между гражданином и соответствующим руководителем органа внутренних дел.

Самостоятельной разновидностью являются также и международные административнодоговорные правоотношения с участием органов внутренних дел. Данные правоотношения, несмотря на международно-правовой характер, являются в большей степени управленческими, чем отношениями с точки зрения предмета международного права. Безусловно, они носят комплексный характер, но по своим признакам могут быть соотнесены и с административнодоговорными правоотношениями, поскольку, как правило, опосредуют взаимные отношения, направленные на реализацию задач и функций, отнесенных к исключительной компетенции МВД России.

Координационные административно-договорные правоотношения в деятельности органов внутренних дел направлены на согласование отдельных вопросов в пределах установленной компетенции с несоподчиненными органами государственной или муниципальной власти, а также учреждениями. В качестве примера можно привести административно-договорные правоотношения между территориальными органами внутренних дел и избирательными комиссиями соответствующего субъекта Российской Федерации. Содержание указанных правоотношений будут составлять права и обязанности сторон, направленные на совершенствование организации взаимодействия избирательных комиссий и территориальных органов внутренних дел в целях обеспечения гарантий реализации гражданами конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на соответствующей территории, соблюдения законности и правопорядка при их проведении.

По вопросам творческого, научно-практического и образовательного сотрудничества органы внутренних дел могут вступать в административно-договорные правоотношения. В данных правоотношениях предметом обязательств будут выступать: творческое сотрудничество в области повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел (полиции) по противодействию терроризму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков, незаконной (нелегальной) миграции, иным видам транснациональной организованной преступности; взаимовыгодное сотрудничество и взаимодействие между образовательными организациями системы МВД России и территориальными органами внутренних дел в сфере профессиональной подготовки и повышения квалификации будущих и действующих сотрудников органов внутренних дел, проведения научных исследований по наиболее актуальным проблемам совершенствования деятельности органов внутренних дел и совместной реализации их результатов в практической деятельности.

Наиболее проблемными с точки зрения реализации на практике являются компетенционные административно-договорные правоотношения с участием органов внутренних дел. В частности, сотрудники органов внутренних дел (полиции) могут составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, лишь при наличии соответствующего административно-договорного правоотношения (абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ).

В законодательстве Рязанской области нашло свое отражение закрепление возможности на договорной основе передачи полномочий должностным лицам органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Рязанской области об административных правонарушениях3. В части 1 ст. 1.5 указанного нормативного правового акта определены шесть составов (правонарушения в области изготовления и продажи крепких спиртных напитков домашней выработки; нарушение требований по недопущению нахождения детей в местах, где их нахождение запрещено или ограничено; торговля и оказание услуг вне мест, установленных органами государственной власти Рязанской области и органами местного самоуправления Рязанской области; нарушение тишины и спокойствия граждан; нарушение правил содержания собак и иных животных; нарушение общественного порядка, выразившееся в приставании к гражданам с целью гадания, навязывания религиозных убеждений, выпрашивания денег или материальных ценностей), по которым сотрудники полиции УМВД России по Рязанской области в случае заключения соответствующего соглашения между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Правительством Рязанской области будут составлять протоколы об административных правонарушениях.

Вместе с тем следует указать, что до настоящего времени такое соглашение еще не заключено. Проблемным моментом в решении данной ситуации является несовершенство областного закона об административных правонарушениях, который, согласно позиции МВД России, предполагает наделять сотрудников полиции полномочиями по составлению протоколов по таким составам

(ст. 9.1 «Торговля и оказание услуг вне мест, установленных органами государственной власти Рязанской области и органами местного самоуправления Рязанской области»), которые не относятся к сфере общественного порядка и общественной безопасности. Соответственно, наделение сотрудников полиции полномочиями по составлению протоколов за совершение данного правонарушения не может быть реализовано.

По данному виду административно-договорных правоотношений следует отметить, что они в полном объеме отвечают всем признакам исследуемых правоотношений. При этом в качестве содержания выступают права и обязанности сторон по передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов. Такие правоотношения традиционно для науки административного права относят к разновидности компетенционных административных договоров [2, с. 8–9].

Проведенный анализ отдельных видов административно-договорных правоотношений позволяет прийти к обоснованному выводу, что административно-договорное регулирование является неотъемлемым элементом административной деятельности органов внутренних дел. Становясь стороной административно-договорного правоотношения, органы внутренних дел:

• 1)    реализуют компетенцию Министерства внутренних дел как федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел;

• 2)    определяют права, обязанности и ответственность сторон административно-договорного правоотношения, касающиеся деятельности органов внутренних дел (административные договоры могут определять порядок решения отдельных управленческих вопросов по различным направлениям деятельности органов внутренних дел);

• 3)    осуществляют административно-договорное регулирование деятельности как подчинен-

• ных органов, так и неподведомственных организаций, предприятий и граждан;

• 4)    определяют отдельные вопросы взаимодействия как между отдельными подразделениями, так и иными органами, предприятиями, учреждениями и гражданами.

Большое количество отсылочных норм, регулирующих административно-договорные правоотношения, приводит к снижению эффективности их реализации в практической деятельности органов внутренних дел. Кроме того, в ведомственных нормативных правовых актах отсутствуют нормы, регулирующие процедуры заключения, изменения и расторжения административных договоров (соглашений), что негативно сказывается на организации управленческой деятельности в органах внутренних дел в целом.

Вместе с тем руководством МВД России справедливо указывается, что усилия территориальных органов МВД России должны быть сконцентрированы на завершении работы по заключению соглашений, для чего необходима корректировка административного законодательства и закрепление в нем полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях [1, с. 15].

Исследование особенностей административно-договорных правоотношений в деятельности органов внутренних дел позволяет прийти к выводу о том, что административные договоры (соглашения) являются одной из перспективных форм управленческой деятельности в органах внутренних дел. Актуальность дальнейшего исследования проблем данных правоотношений в деятельности органов внутренних дел обусловлена отсутствием соответствующего правового регулирования и единого подхода к природе данных правоотношений в науке административного права.