Административно-правовое регулирование научно-технической деятельности в свете разработки законопроекта "О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации": вызовы цифровой экономики

На современном этапе наиболее важными стратегическими целями Российской Федерации в сфере научно-технического и технологического развития являются повышение роли науки в экономическом развитии государства, создание условий для перехода экономики РФ к инновационному пути развития и рост качества фундаментальных исследований в данной сфере. Усиление роли науки в развитии национальной экономики выступает важнейшим условием обеспечения качественного экономического роста в целом, а повышение качества фундаментальных исследований обеспечит конкурентоспособность сектора разработок и исследований. Благодаря достижению указанных целей удастся превысить мировой уровень научного развития по некоторым направлениям, что усилит позиции государства на мировом рынке научно-технических услуг и товаров. Еще одна актуальная проблема, стоящая перед Российской Федерацией, заключается в сохранении и приумножении научно-технического потенциала. На государственном уровне должны приниматься меры по обеспечению эффективного использования научно-технического потенциала в интересах развития инновационной экономики. Также должны быть сформированы условия для повышения конкурентоспособности и развития человеческого капитала.

В Стратегии научно-технологического развития РФ (утверждена Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642) обращается внимание на то, что в будущем основой государственного сектора высшего образования и науки станут образовательные и научные учреждения. Для этого они должны быть финансово устойчивыми, укомплектованными высококвалифицированными кадрами, технологически и технически оснащены.

Назрела острая потребность в следующих мерах:

• 1)    усовершенствовании системы государственных научных центров;

• 2)    трансформации организационной правовой структуры государственного сектора высшего образования и науки;

• 3)    реструктуризации государственных вузов и научных учреждений;

• 4)    реформировании системы управления государственным сектором высшего образования и науки [2].

Для обеспечения эффективности перечисленных мер необходимо активное участие современных высококвалифицированных научно-педагогических и научных кадров, подготовка которых должна проводиться параллельно с вышеперечисленными структурными преобразованиями.

Реализации намеченных задач препятствуют некоторые негативные факторы, сложившиеся в российском секторе науки. К числу таких факторов относятся:

• 1)    ограниченность бюджетного финансирования и большое количество субъектов науки. Следствием этого становится распыление финансовых ресурсов, что приводит к ограничению возможностей в части расширенного воспроизводства знаний и коммерциализуемых результатов научно-технической деятельности;

• 2)    распыленность средств федерального бюджета по разным федеральным ведомствам для проведения научных исследований и внедрения инновационных технологий. Это препятствует концентрации ресурсов на наиболее приоритетных и перспективных направлениях научного, технологического и научно-технического развития;

• 3)    отсутствие реального приоритета в политике бюджетного финансирования в пользу фундаментальной науки как ключевого компонента национальной инновационной системы.

Сочетание высокого уровня технического и естественно-научного образования с невысоким уровнем оплаты труда приводит к возникновению таких негативных последствий, как внешняя и внутренняя утечка кадров, дефицит молодых специалистов в научно-технической сфере. Внушительные объемы конкурентоспособного интеллектуального человеческого потенциала наталкиваются на низкую результативность деятельности государственного научного сектора. К тому же отсутствует достаточная взаимосвязь между научной и образовательной деятельностью. Следствием этого становится возникновение негативных явлений в системе и науки, и образования [3].

Современная теория управления и административно-правовая доктрина не способны к гибким изменениям и адаптации к изменениям в сфере инноваций, техники и науки. Еще одна проблема - недостаточность теоретических разработок, способных оказать реальное влияние на результативность деятельности рассматриваемого сектора. Существующий массив теоретических исследований, посвященных органам исполнительной власти в сфере научно-технического комплекса, их взаимодействию с научными учреждениями и другими субъектами научной деятельности, не отвечает современной системе правового регулирования и потребностям экономики.

Анализ административно-правового регулирования отношений в инновационном и научнотехническом секторе затрагивает такую сферу деятельности государства, которая должна эффективно функционировать и быть рационально организованной [4]. Таким образом, данная проблема обладает не только научным и правовым, но также управленческим и политическим характером и требует правового обоснования.

Осознавая высокую значимость проблем административного правового регулирования научно-технической деятельности и государственного управления научной сферой, Министерство науки и высшего образования РФ инициировало обсуждение проекта закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» (далее - законопроект) [5]. Обсуждение запущено на краудсорсинговой платформе «ПреОбразование». Следует напомнить, что первый закон «О науке и государственной научно-технической политике» в России был принят 23 года назад (№ 127-ФЗ от 23 августа 1996 г.). За это время в закон вносились дополнения и изменения. Однако внесенных поправок явно недостаточно для того, чтобы закон отвечал требованиям современности. Его главный недостаток заключается в том, что не учитываются перемены, которые произошли в научной сфере и в системе управления наукой. С момента вступления закона в силу появилось множество новых форм научной деятельности. Также появились новые субъекты научной деятельности - национальные исследовательские центры, наукограды, технологические парки и платформы, территориальные инновационные кластеры. Достаточно серьезные перемены произошли в деятельности научных организаций. Изменился правовой статус научных работников и ученых.

Разработка законопроекта длилась около пяти лет. Был создан целый массив дополнительных нормативных правовых актов, вносились изменения в существующие документы. Финансовым университетом при Правительстве РФ было организовано исследование вопросов регулирования научно-технической и научной деятельности в условиях цифровизации экономики. В ходе исследования была проведена экспертиза законопроекта «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» и сформулирован ряд рекомендаций по его усовершенствованию.

• I . Наиболее важная проблема – неэффективное управление финансированием науки . На основании анализа успешного иностранного опыта выявлены две ключевые формы финансирования науки: гранты и инвестиции. Наибольшие трудности возникают в связи с предопределенностью и непрозрачностью результатов выдачи грантов. Решениям грантодателей, несмотря на принципиальную значимость экспертных оценок, свойственна некоторая пристрастность и произвольность. О несовершенстве и недостатках таких процедур написано немало статей, авторы которых выделяют такие проблемы, как препятствия на пути публикации работ, интеллектуальное «пиратство», предвзятость в отношении менее престижных направлений исследований и отдельных организаций [6].

Новым законопроектом устанавливается только определение понятия «гранты» (ст. 2 законопроекта). Этот термин упоминается как один из способов финансирования (ст. 13, 14, 19 законопроекта). Следовательно, необходимо регламентировать грантовое финансирование НИОКР. Нормативную основу такого финансирования будет составлять федеральный закон «О грантовом финансировании НИОКР за счет бюджетных средств» (в стадии разработки). Действие этого закона не будет распространяться на случаи, когда проведение НИОКР необходимо для обеспечения интересов конкретных государственных органов или органов местного самоуправления, интересов обороны и безопасности страны, исполнения международных обязательств. Не охватываются действием закона и случаи, когда права на результаты НИОКР закрепляются за государством или совместно – за государством и исполнителем. В перечисленных случаях должно применяться законодательство о размещении госзаказа [7].

Представляется, что грантовая система должна применяться в случаях:

• –    когда НИОКР проводится по государственной программе;

• –    финансирование НИОКР осуществляется из государственного фонда поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности в условиях цифровизации экономики [8].

Целью принятия этого закона является установление общих принципов грантового финансирования и проведение экспертизы заявок и проектов при предоставлении грантов (как это сложилось в общемировой практике). Установив общие принципы, получится избежать проявлений коррупции при распределении грантов и их предоставлении.

Подчеркнем, что принятие закона облегчит переход к использованию грантовой системы финансирования НИОКР на федеральном и региональном уровне.

Благодаря законодательной регламентации системы координации финансирования НИОКР будут установлены рамочные принципы финансирования. Также будет построена система приоритетов финансирования (от общих к отраслевым) [9].

При создании системы должны учитываться следующие моменты:

• 1.    Обеспечить эффективность системы координации можно только при условии, что субъекты в рамках такой системы обязаны или заинтересованы соблюдать общие правила и требования, установленные координационным центром.

• 2.    Установить обязательные принципы и приоритеты можно только в отношении научных исследований, финансируемых из государственного бюджета.

• 3.    В отношении частного финансирования научных исследований, а также финансирования НИОКР за счет средств местного или регионального бюджетов можно только стимулировать соответствующие субъекты к соблюдению общих принципов и приоритетов финансирования (например, благодаря налоговым льготам или системе субвенций), но обязать их следовать общим принципам и приоритетам невозможно [10].

• II.    Несмотря на то что из законопроекта исключен блок, связанный с осуществлением инновационной деятельности в РФ (упоминается только инновационная деятельность в рамках научной и научно-технической деятельности), вопросы, касающиеся инноваций, продолжают оставаться открытыми .

Проект закона не содержит единообразной терминологической и понятийной системы. В нем не определены важнейшие понятия, такие как «инновационный процесс», «инновационная деятельность в научно-технической и научной сфере», «инновационные проекты», «инновации», «объекты и субъекты инновационной деятельности» и др. В частности, понятие «инновационная деятельность в научно-технической и научной сфере» определяется в законопроекте через термин «инновации» (п. 1 ст. 13) как деятельность, направленная на создание значительно улучшенного либо нового продукта, товара или услуги (инноваций). Причем под инновациями понимается не просто значительно улучшенный или новый продукт (услуга, товар). Определение не содержит важнейшего этапа жизненного цикла инноваций, заключающегося во введении в употребление. Именно это отличает инновационную деятельность от любой другой (к примеру, изобретательской).

В п. 3 ст. 13 законопроекта указано, что «цели и основные направления поддержки инновационной деятельности определяются в Стратегии инновационного развития РФ, принимаемой Правительством РФ». В настоящее время Стратегия инновационного развития РФ на следующий период еще не разработана. При этом реализуется Стратегия научно-технического развития до 2035 г. Четкой корреляции двух этих стратегий нет, и отсылка только к одной стратегии, срок действия которой закончится в 2020 г., требует или исключения этой нормы из законопроекта, или ее расширения. Предлагается следующая редакция п. 3 ст. 13 законопроекта: «Цели и основные направления поддержки инновационной деятельности в России определяются в рамках стратегических приоритетов РФ в научно-технической и научной сфере».

Для целей ст. 13 законопроекта предлагаем дать такие определения.

• -    Инновация - усовершенствованный (значительно улучшенный) или новый процесс (продукт), существенно отличающийся от предыдущих процессов (продуктов) подразделения, представленный потенциальным пользователям или введенный в эксплуатацию.

• -    Инновационный процесс - это процесс, который обеспечивает последовательную интеграцию разных видов деятельности по стадиям жизненного цикла инновации.

• -    Инновационная деятельность - это интеграционная деятельность по обеспечению и реализации инновационных проектов.

• -    Инновационный проект - это совокупность связанных между собой и упорядоченных по времени, структуре, целям мероприятий, направленных на эффективную реализацию инновационного процесса в условиях ограничений ресурсов и времени.

• III.    Должен быть обеспечен равный доступ к деятельности фондов поддержки научной и научно-технической деятельности . В России помимо государственных вузов функционируют частные высшие учебные заведения. В плане результативности научной деятельности к государственным и частным вузам предъявляются одинаковые требования: наличие штата научных работников, публикационная активность сотрудников, выполнение научно-исследовательских работ студентами, ведение научно-исследовательской деятельности и т. д.

Но с 2019 г. некоторыми фондами были введены ограничения для частных вузов на участие в конкурсах на право получения грантов. К примеру, Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) ввел такое требование для организации, предоставляющей условия для реализации проекта: юридическое лицо, которое указано в заявке в качестве участника конкурса, занимающееся научной и (или) научно-технической деятельностью, являющееся бюджетным учреждением или организацией другой формы собственности с государственным участием, способное предоставить коллективу условия для реализации проекта при получении гранта [11]. Следовательно, принять участие в грантовых конкурсах РФФИ частные вузы уже не смогут.

Учитывая этот прецедент, целесообразно включить в ст. 19 законопроекта положение, гарантирующее равный доступ к возможности участия в конкурсах на получение научных грантов для всех образовательных организаций высшего образования, вне зависимости от формы собственности.

• IV.    Должен быть определен более четкий правовой статус субъектов, принимающих участие в научно-технической и научной деятельности . В соответствии с п. 5 ст. 2 законопроекта, в качестве субъектов научной и научно-технической деятельности выступают ученые, научные работники и организации. В связи с этим правильно говорить о праве заключать контракты (договоры) и прочие соглашения с иностранными юридическими лицами, в том числе на работу в России и за границей.

Не совсем понятна логика разграничения понятий «научный работник» и «ученый». В п. 1 ст. 29 рассматриваемого законопроекта указано, что ученый - это физическое лицо, которое осуществляет профессиональную научную или научно-техническую деятельность в целях проведения НИОКР и получило научно-технические или научные результаты в определенной сфере знаний, науки и техники. При этом в п. 2 ст. 30 установлено, что научный работник - это гражданин, который обладает необходимой квалификацией и профессионально занимается научно-технической или научной деятельностью. Из изложенного следуют два вывода.

• 1.    Научный работник должен иметь российское гражданство. На ученых это требование не распространяется. Соответственно, лица без гражданства и граждане иностранных государств не могут быть научными работниками. В таком случае возникает вопрос, как быть с привлечением иностранных специалистов. В связи с этим предлагаем исключить из законопроекта слово «гражданин».

• 2.    Ученые имеют определенную цель деятельности и уже достигнутый результат. При этом для научных работников результаты и цель не нужны, они должны лишь иметь необходимую квалификацию. Если признать, что научные работники все же имеют цель и определенные результаты, а для занятия научной и научно-технической деятельностью в любом случае требуется наличие необходимой квалификации, то разницы нет. Следовательно, нужно перенести п. 4 ст. 29 в п. 1 ст. 30 законопроекта, тогда подобное разделение будет логичным.

Руководители структурных подразделений в настоящее время не рассматриваются в качестве научных сотрудников и не имеют права на получение доплат согласно Указу Президента РФ № 597 от 7 мая 2012 г. «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Это приводит к дискриминации данных должностей и невозможности привлечения на эти позиции молодых специалистов. Поэтому в ст. 30 законопроекта предлагаем указать следующее.

• 1.    К числу специалистов относятся сотрудники научных организаций, которые занимаются решением снабженческих, плановых, информационных, экономических, конструкторских, инженерно-технических и иных задач, обеспечивающих проведение научных исследований и жизнедеятельность организации.

• 2.    К числу научных сотрудников относятся лица, которые занимают такие должности: руководитель научной организации; заместитель руководителя научной организации по научной работе; научный сотрудник (главный, ведущий, старший, младший); стажер-исследователь (лаборант); инженер-исследователь; начальник научно-исследовательского отдела; начальник научно-исследовательской группы (бюро, лаборатории).

• V.    В проекте закона не определена четкая система институтов развития цифровых технологий и инноваций . В ст. 10 законопроекта установлен исчерпывающий перечень элементов системы научной и научно-технической деятельности. Однако документ не учитывает успешную иностранную практику (к примеру, технико-внедренческие зоны, бизнес-инкубаторы, регулятивные «песочницы» и пр.).

По итогам анализа иностранной практики нами была разработана структура законопроекта о научной и научно-технической деятельности (см. табл. 1).

Таблица 1 – Предлагаемая структура законопроекта о научной и научно-технической деятельности

Номер главы	Структура	Пояснение
1	Общие положения	Основные понятия, предмет регулирования и др.
2	Государственная научнотехническая политика	Перечень принципов политики государства в научнотехнической сфере
3	Организация научно-технической деятельности	Виды организаций, ответственность и полномочия субъектов и органов власти разного уровня
4	Финансирование научнотехнической деятельности	Инструменты поддержки, принципы финансирования и др.
5	Взаимодействие науки и индустрии	Определение сфер ответственности индустрии и науки, принципы их взаимодействия
6	Кадры науки. Государственная система научной аттестации	Ответственность, обязанности, свободы, права, правовой статус научных работников, гарантии реализации свобод и прав, подготовка научных кадров, присуждение званий и ученых степеней
7	Гарантии государства и правовая ответственность участников научно-технической деятельности	Риски научной и научно-технической деятельности, ответственность участников научно-технической деятельности, обязательства государства
8	Заключительные положения

Таким образом, закон должен носить рамочный характер. Это соответствует концептуальному подходу к его переработке. Каждая статья законопроекта должна раскрываться дополнительным подробным нормативно-правовым актом. В законе должны быть четко представлены роль государства, ответственность субъектов научной и научно-технической деятельности, предмет договора и прочие аспекты. Структура закона должна описывать их взаимодействие между собой.

Ссылки и примечания: