Административно-правовое регулирование предпринимательства в годы перестройки и его итоги

Трудно не согласиться с тем, что сегодня предпринимательская деятельность является одной из важнейших сил, движущих экономику страны вперед. Предпринимательское сообщество на современном этапе представляет собой единый механизм, непрерывно взаимодействующий с государственным аппаратом по отлаженным годами и опытом схемам и принципам.

Нельзя отрицать и тот факт, что в новейшей истории России период наработки таких схем и накопления соответствующего опыта относительно других развитых стран является достаточно небольшим и насчитывает порядка 30 лет. Несмотря на это, можно найти целый ряд интересных научных работ, направленных на изучение вопроса становления российского предпринимательства, в том числе на современном этапе. Например, внимания заслуживают труды А. А. Бес-солицына, О. У. Девлетова, В. А. Лаптева.

Феномен предпринимательства в России отличается своей специфичностью, природа которой лежит в особенностях становления класса предпринимателей. Стремясь к стандартам западного, образцового предпринимательства, российский бизнесмен не в силах игнорировать давно сложившиеся патриархальные традиции, арсенал накопившихся социальных ресурсов, амбициозность конкурентов, возможность самореализации и «переустройства мира на свой лад» [8, с. 47].

Однако, на наш взгляд, отмеченная специфичность российского предпринимательства обусловливается не только вышеуказанными факторами, но и средствами и методами государственного управления, которые были использованы на заре становления предпринимательства как самостоятельного вида деятельности независимых субъектов. С этой точки зрения на один из первых планов выходит вопрос административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в начале периода перехода нашего государства на рельсы рыночной экономики.

Административно-правовое регулирование, как любое воздействие государства на экономические отношения, в целом представляет властную деятельность. Наличие власти подразумевает, что управляющий субъект может подчинять своей воле других субъектов, односторонне определять их поведение, добиваться выполнения поставленных перед подчиненными субъектами задач [6, с. 73]. Со стороны государства средством такого подчинения выступает результат активной нормотворческой работы, т. е. правовые нормы управленческого характера, направленные на выстраивание отношений между государством и иными субъектами в определенной сфере. В отдельно взятом случае такой сферой является предпринимательство.

Здесь хотелось бы отметить, что, затрагивая вопрос административно-правового регулирования в отношении предпринимательства, стоит помнить о недопустимости избыточного вмешательства государства в эту сферу (установление различными инструкциями требований сертификации, аккредитации, разрешений и т. п., не предусмотренных в законах)1. Такое вмешательство, ограничивая экономические свободы, образует административные барьеры, которые преодолеваются взятками, что способствует кор-рупции2.

Рассматривая тему периодизации формирования рыночной экономики в России, О. У. Дев-летов справедливо отмечает, что первым временным отрезком данного процесса становится подготовительный этап (1985–1991 гг.), который характеризуется ускорением социально-эконо- мического развития и описывается современниками как перестройка [3, с. 187].

Активная нормотворческая деятельность государства в период перестройки ознаменовалась принятием целого ряда законов, которые были направлены на либерализацию рынка и формирование частной собственности, доля которой в конце 1980-х гг. составляла 1,2 % [3, с. 188]. Одним из первых таких законов стал Закон СССР от 19 ноября 1986 г. № 6050-XI «Об индивидуальной трудовой деятельности»3, которым обозначенная деятельность допускалась в сфере кустарно-ремесленных промыслов, бытового обслуживания населения при получении разрешения исполкома местного Совета народных депутатов и приобретении патента. Помимо этих сфер данный закон регламентировал право граждан на занятие и другими видами деятельности, основанной исключительно на личном труде граждан и членов их семей. Привлечение наемного труда не допускалось, а сама такая деятельность должна была осуществляться только в свободное от основной работы время. При этом на исполкомы местных Советов народных депутатов, предприятия, учреждения и организации возлагалась обязанность по содействию гражданам в приобретении сырья для производства изделий индивидуальной трудовой деятельности и дальнейшей реализации этих изделий.

Как видно, несмотря на запущенные процессы либерализации в экономической сфере, законодатель, возможно, опасаясь слишком резкого перехода на путь открытого рынка, еще пытался ограничить независимость граждан от государственного работодателя, что тормозило развитие зарождавшихся идей предпринимательства. В то же время возложение определенных обязанностей, связанных с поддержкой индивидуальной трудовой деятельности, на государственные органы явилось хорошей предпосылкой для дальнейшего развития самозанятости.

Спустя некоторое время государство продолжило курс на предоставление экономических свобод гражданам СССР, что было отражено в Законе СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР»4, которым признавалась кооперативная форма собственности, а для самих кооперативов устанавливались льготный налоговый режим и возможность получения участниками неограниченного дохода. В совокупности с иными факторами данный закон стал одной из причин резкого оттока квалифицированных кадров с государственных предприятий в зарождающуюся бизнес-сферу. Так, на 1 января 1989 г. в СССР действовало 77,5 тыс. кооперативов (вовлечено 1,4 млн человек), а через год их число достигло 193,1 тыс. (4,9 млн человек) [2, с. 65].

Принятие двух вышеуказанных законов стало началом реального становления предпринимательства и возрождения отечественных традиций в сфере предпринимательской деятельности [5, с. 63]. Наряду с этим важнейшую роль в административно-правовом становлении свобод предпринимательства сыграл Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР»5, которым, во-первых, признавалось право частной собственности в СССР (ст. 4), во-вторых, признавалось право пользования и распоряжения своим имуществом для осуществления любой деятельности, не запрещенной законом, в-третьих, собственник наделялся правом заключать договоры с гражданами об использовании их труда при осуществлении принадлежащего ему права собственности (ст. 1).

На территории РСФСР положения указанного закона, за исключением ст. 25, регулирующей право собственности членов трудового коллектива государственного предприятия, прекратили свое действие с 1 января 1991 г. в связи с принятием постановления Верховного Совета РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 444-1 «О введении в действие Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»6. Что касается верховенства законов РСФСР над союзными, то оно было установлено Декларацией о государственном суверенитете РСФСР7, принятой 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР.

Сам Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»8 с точки зрения правового регулирования вопросов осуществления предпринимательской деятельности во многом повторил новеллы аналогичного За- кона СССР, но уже напрямую оперируя понятием «предпринимательская деятельность». Так, за гражданами закреплялось право осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе без образования юридического лица, используя свое имущество, а также наемный труд.

В это же время появляется одна из главных административно-правовых основ осуществления предпринимательской деятельности на территории будущей России – Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»9 (далее – Закон РСФСР № 445-1), являющийся историческим законодательным актом о предпринимательстве. С его принятием акты о хозяйственной деятельности стали именоваться «акты о предпринимательстве» [4, с. 40].

Характеризуя период перестройки, А. А. Бес-солицын отмечает, что в это время законодательная база республик в сфере принятия законов о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности оказалась более продвинутой, чем на союзном уровне [1, с. 307]. С этой точкой зрения трудно не согласиться, ведь закон союзного значения, регулирующий вопросы предпринимательства, а именно Закон СССР от 2 апреля 1991 г. № 2079-1 «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР»10, появился лишь спустя три месяца после принятия Закона РСФСР № 445-1.

Значимость и фундаментальность Закона РСФСР № 445-1 определяется тем, что именно в нем (а точнее, в ст. 1) впервые дано определение предпринимательской деятельности (предпринимательства), согласно которому она представляет собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли. Кроме этого, указанной статьей регламентировано, что предпринимательская деятельность осуществляется гражданами на свой риск и под имущественную ответственность в пределах, определяемых организационно-правовой формой предприятия.

Нельзя не сказать о том, что большинство признаков предпринимательской деятельности, регламентированных Законом РСФСР № 445-1, в дальнейшем нашли свое отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации, в котором раскрывается данное понятие (ст. 2).

Также необходимо отметить, что Законом РСФСР № 445-1 был установлен прямой запрет на занятие предпринимательством без регистрации (ст.ст. 2, 34), таким образом, регистрация стала обязательным условием осуществления предпринимательской деятельности. Порядок государственной регистрации предприятий устанавливался ст. 34 рассматриваемого закона. Сама регистрация осуществлялась местным (районным, городским, районным в городе) Советом народных депутатов по месту учреждения предприятия.

Порядок регистрации предпринимательской деятельности физических лиц был регламентирован почти годом позже отдельным нормативноправовым актом – Законом РСФСР от 7 декабря 1991 г. № 2000-1 «О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации»11. Согласно положениям данного закона регистрация физического лица, изъявившего желание заниматься предпринимательской деятельностью, осуществлялась администрацией соответствующего Совета народных депутатов (районного, городского, поселкового и т. д.) по месту постоянного жительства этого лица (ст. 3).

С принятием указанных норм регистрация стала важнейшим этапом существования предпринимательской деятельности как таковой, оказывая непосредственное влияние на содержание гражданской правосубъектности физического или юридического лица. Понимание государством значимости регистрации предпринимательской деятельности предопределило в дальнейшем издание Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»12, который сегодня является главным нормативным актом административно-правового характера, регулирующим данный вопрос.

Новая экономическая концепция развития страны требовала стабильного роста предпри- нимательской деятельности, что было возможно только при условии создания соответствующих государственных условий, в том числе создаваемых административно-правовыми средствами. Одним из первых шагов в области государственной поддержки развития предпринимательства стало создание М. С. Горбачевым Совета по предпринимательству при Президенте СССР осенью 1991 г.13 В компетенцию данного Совета, помимо прочего, входило участие в формировании политики Президента СССР в области предпринимательства, а также участие в нормотворческой деятельности, направленной на регулирование данной сферы.

В связи с тем что в конце 1991 г. СССР прекратил свое существование как единое государство, запустить полноценную работу данной структуры не удалось. Несмотря на это, понимание необходимости осуществления диалога власти и бизнеса посредством административно-правовых инструментов, пришедшее к руководящему составу государства в период перестройки, воплощалось в создании подобных советов в дальнейшем. Так, в различных вариациях (сначала при Президенте Российской Федерации, затем при Совете Министров – Правительстве Российской Федерации) совет, в состав которого входили представители предпринимательского сообщества, существовал в период с 2 марта 1992 г. по 10 ноября 1996 г. После четырехлетнего перерыва, смены Президента Российской Федерации и, как следствие, политического курса деятельность этой структуры была реанимирована: постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 58114 был создан и наделен соответствующими полномочиями Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации, который действует по настоящее время и является площадкой для урегулирования интересов власти и бизнеса.

Говоря об административно-правовом регулировании предпринимательской деятельности в рассматриваемый период, нельзя оставить без внимания вопрос привлечения субъектов такой деятельности к административной ответственности. К началу перестройки на всей территории СССР действовали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях15, которые в дальнейшем стали важной правовой вехой в становлении кодификации об административной ответственности. 20 июня 1984 г. был принят Кодекс РСФСР об административных правона-рушениях16 (далее – КоАП РСФСР), вступивший в действие с 1 января 1985 г. [10, с. 100].

Кроме этого, рассматривая нормативные акты СССР, действовавшие в период перестройки и регламентировавшие административное воздействие на хозяйствующие субъекты, нельзя обойти стороной Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О Государственном арбитраже в СССР»17, который, имея двойственную правовую природу, одновременно осуществлял как судебные, так и административные функции. Например, наряду с задачей по урегулированию споров между хозяйствующими субъектами одной из задач органов государственного арбитража являлось воздействие на эти субъекты и их должностных лиц в целях соблюдения ими в том числе социалистической законности, выполнения договорных обязательств, а также применения мер имущественной ответственности за нарушение таких обязательств (ст. 2). Государственный арбитраж был наделен правом возбуждения дел по своей инициативе при наличии данных о нарушении хозяйствующими субъектами плановой и договорной дисциплины, а также других нарушениях законности (ст. 13).

Ситуация с функцией арбитражных органов (судов) изменилась в связи с принятием Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1543-1 «Об арбитражном суде»18, закрепившим за ними лишь судебные полномочия.

Возвращаясь к КоАП РСФСР, отметим, что административные правонарушения в области торговли и финансов регламентировала глава 12 этого кодекса. Именно данной главе было суждено стать «колыбелью» административной ответственности для зародившегося несколько позже предпринимательского сообщества. После внесения некоторых изменений и дополнений данная глава КоАП РСФСР содержала к концу пере- стройки 15 статей, применяемых в отношении предпринимателей.

Особенностью КоАП РСФСР также являлось то, что он предусматривал ответственность только для физических лиц, административная ответственность для организаций устанавливалась специальными нормативно-правовыми актами [10, с. 102]. Такая ситуация создавала определенные трудности для правоприменения. Данное обстоятельство, а также изменения, непрерывно происходящие в стране, обусловили в числе прочего необходимость принятия нового кодифицированного акта об административной ответственности.

Сегодня таким актом выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который наряду с частью первой Налогового кодекса Российской Федерации является документом, регламентирующим административную ответственность бизнеса.

Относительно значения периода перестройки для становления административно-правовых основ российского предпринимательства некоторыми авторами научных работ высказано мнение, что за годы перестройки для реального реформирования хозяйственного механизма было сделано очень мало, а принципиальные основы экономики были не затронуты [7, с. 372]. Однако, на наш взгляд, такая позиция достаточно спорна. Стоит лишь сказать, что в этот период были приняты ключевые законы, признающие право частной собственности, регламентирующие порядок осуществления индивидуальной трудовой деятельности, деятельности предприятий, обусловливающие развитие кооперативного, а в дальнейшем и предпринимательского движения. Всего к лету 1991 г. было принято более 100 законов, постановлений, указов по экономическим вопросам. Другое дело, что большинство из них не работало из-за противодействия со стороны республиканских органов власти, отстаивавших свой суверенитет [9, с. 290].

Также стоит отметить, что предоставление обширных экономических свобод в течение короткого промежутка времени без заранее подготовленной законодательной базы породило ряд правовых проблем, в том числе административно-правового характера, решать которые приходилось в сжатые сроки, что не могло не отразиться на качестве административноправового регулирования. Как следствие, сложились условия (например, отсутствие единого регистрирующего органа и действенных мер административного принуждения) для благоприятного развития «теневого» предпринимательства (без регистрации и/или получения специальных разрешений (лицензий). В дальнейшем эти условия сформировали определенный менталитет российского бизнеса и стали одним из факторов, обусловливающих специфику предпринимательства в нашей стране.

В заключение хотелось бы отметить, что результаты нормотворчества периода перестройки характеризуются определенными недоработками, которые стали очевидны по прошествии времени. Сами причины, факторы и условия, повлиявшие на возникновение таких недоработок, на наш взгляд, могут выступать предметом отдельного исследования в этой области.

Не углубляясь в детали и подробности, можно отметить следующие определяющие моменты перестройки, сыгравшие роль в развитии предпринимательства: 1) для большинства людей, имеющих реальную возможность даже незначительного воздействия на процессы управления, власть являлась в первую очередь источником преумножения собственного благосостояния, что отодвинуло на второй план служение демократическим интересам зарождающихся экономических институтов; 2) очевидный кризис властных структур с одновременной слабостью общественного давления, направленного на достижение положительных результатов преобразований; 3) недальновидность принимаемых решений ввиду применения устаревших принципов экономического мышления; 4) понимание значимости административных процедур (например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности) и институтов (например, Совет по предпринимательству при Президенте СССР).

Вместе с тем, несмотря на определенные недоработки, законодательные акты административно-правового характера, принятые в период перестройки, стали достаточным фундаментом для развития предпринимательства в России.