Административно-правовое регулирование сельского хозяйства в РФ

Вопросы исследования административно-правового регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации не теряют своей актуальности на протяжении нескольких десятилетий. Развитие современной рыночной экономики страны определяет необходимость государственного воздействия на экономику села посредством новых методов регулирования и акцентируя внимание на различных приоритетных направлениях.

Современные положения Гражданского кодекса РФ1 (далее - ГК РФ) и Земельного кодекса РФ2 (далее – ЗК РФ) определяют особенности гражданско-правового регулирования аграрного сектора России, в то время как вопросы регулирования публично-правовой сферы, по сути административно-правового регулирования имеют возможности для нормативного совершенствования.

Ведущей задачей в сфере государственного управления сельским хозяйством, включающим в себя агропромышленный комплекс (далее – АПК), является обеспечение должного функционирование субъектов сельхозпроизводства с учетом многообразия производственных средств.

Ведущими принципами аграрной политики, в соответствии с положениями п. 3 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»:

• 1)    доступность и адресность государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, научных организаций, профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования, которые в процессе научной, научно-технической и (или) образовательной деятельности осуществляют производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку в соответствии с перечнем, указанным в части 1 статьи 3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»;

• 2)    доступность информации о состоянии государственной аграрной политики;

• 3)    единство рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке;

• 4)    последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие;

• 5)    участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики³.

Анализируя законодательство в исследуемой сфере, важно отметить, что административно-правовое регулирование сельскохозяйственного производства развивается преимущественно посредством государственной поддержки современного состояния агропромышленного комплекса.

Рассматривая основы административно-правового регулирования сельскохозяйственных отношений важно разграничить гражданско-правовое регулирование от административно-правового. Такое разграничение с одной стороны позволит избежать дублирования положений гражданского законодательства аграрным, а с другой – нивелирует ряд сложностей, связанных с выбором процессуальных методов решения потенциальных споров, происходящих в гражданской или публично-правовой сфере4.

Рассматривая конституционные положения в сфере регулирования сельского хозяйства, в том числе и агропромышленного производства, определено, что такое регулирование осуществляется на трёх уровнях: федеральном, уровне субъектов РФ и местного самоуправления5.

Положения статей 71 и 72 Конституции РФ разграничивая предметы ведения между Российской Федерацией и её субъектами, определяют разграничение полномочий по регулированию агропромышленных отношений административно-правовыми методами. В соответствии с пунктами «е», «ж» и «р» ст. 71 Конституции РФ установлены механизмы административно-правового регулирования, определяющие основы единого рынка, экономики, финансовой и ценовой политики, единства стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов и экологического развития6.

Предметами совместного ведения Российской Федерации и её субъектов являются вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ст. 72 Конституции РФ); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72 Конституции РФ); административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

По смыслу ст. 73 Конституции РФ, иные правоотношения, возникающие в агропромышленном производстве, регулируются непосредственно субъектами РФ, либо могут быть переданы в ведение местного самоуправления.

Таким образом, федеральное законодательство, регулируя административно-правовые отношения в сельском хозяйстве обязывает субъектов РФ действовать определенным образом и в это же время, местное самоуправление, имея целый ряд полномочий, не имеет возможности их реализации, поскольку они реализуются субъектами РФ посредством специализированных органов управления и контроля7. В число таких органов на федеральном уровне входит Министерство сельского хозяйства РФ8 (далее – Минсельхоз России) как центральный орган государственной власти в рассматриваемой отрасли.

Важно отметить, что административно-правовое воздействие на исследуемую сферу правоотношений на федеральном уровне создаёт и Федеральная служба государственной статистики9, которая обязывает предприятия, осуществляющие сельскохозяйственную деятельность подавать статистические отчеты установленной формы для консолидации отчетности сельскохозяйственной отрасли, и Министерство экономического развития, в частности Федеральное агентство по управлению государственным имуществом10 (далее – Росимущество), которое проводит регулярную политику в сфере аренды и продажи земельных участков, контролирует их целевое использование и деятельность предприятий АПК на предмет соответствия задекларированных уставных целей и так далее. Существенная роль в осуществлении административно-правового регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации на федеральном уровне отводится Министерству природных ресурсов экологии РФ (далее – Минприроды), которое осуществляет нормативно-правовое регулирование природопользования, посредством воспроизведения регуляторной политики – установления норм, требований и ограничений природопользования, формирования государственных природоохранных стратегий (например, Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года11).

К федеральным органам, осуществляющим административно-правовое регулирование в сфере АПК, относятся и иные органы исполнительной власти, среди которых Федеральное агентство водных ресурсов12, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию13, Федеральное агентство лесного хозяйства14, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды15, выполняющие такие регулирующие функции как лицензирование, регистрация, контроль, надзор и нормирование.

На уровне субъектов Российской Федерации административно-правовое регулирование в исследуемой сфере осуществляется территориальными управлениями министерств и ведомств, иными государственными учреждениями, осуществляющими правоприменительные функции, посредством реализации распоряжений федеральных органов управления. Так, например Минсельхоз России имеет такие региональные органы в форме главных управлений и министерств, например Министерства сельского хозяйства Саратовской области16.

Вместе с указанными структурными подразделениями, административно-правовое регулирование сельского хозяйства осуществляется органами местного самоуправления, путем муниципальноправового нормотворчества.

В целом, систему и субъекты административно-правового регулирования сельского хозяйства в РФ можно считать двухуровневой, поскольку имеется диспропорция в ресурсном потенциале, где органы местного самоуправления лишены полномочий по объединению и накоплению финансовых ресурсов, достаточных для реализации местных программ развития агропромышленного комплекса на территории муниципальных образований и районов.

Подводя итог, необходимо отметить, что система административноправового регулирования сельского хозяйства характеризуется стремлением к децентрализации, которая направлена на расширение полномочий органов местного самоуправления, издающих подзаконные нормативные акты, в которых учитываются особенности территориально-климатического расположения агропромышленного производства.

Возможный путь совершенствования административно-правового регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации возможно посредством наделения органов местного самоуправления полномочиями по принятию и реализации муниципальных программ поддержки малого предпринимательства на территории муниципального образования или района.