Административно-правовой статус уполномоченного по правам ребенка в России и Республике Казахстан: сравнительный анализ

В нашем государстве защита прав несовершеннолетних является одной из наиболее актуальных проблем современности, обусловленных прежде всего положением детей как в обществе, так и в семье. Приходится констатировать, что нередко нарушения прав и свобод несовершеннолетних совершаются теми, кто по социальному долгу призван их защищать. Так, в Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р, отмечается, что «по-прежнему имеют место случаи семейнобытового насилия, а также совершения правонарушений в отношении детей в семье. За неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних ежегодно возбуждается более 2,5 тыс. дел». А в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, разви- тие программ профилактики семейного неблагополучия выделено как одно из приоритетных направлений долгосрочной политики социальной поддержки населения. Международным сообществом в Декларации прав ребенка 1959 года, Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года и других документах признан приоритет защиты прав детей, их значимость для благополучия и выживания всего человечества. Каждый из этих документов вносит большой вклад в развитие международного и отечественного права в части защиты прав несовершеннолетних.

Несмотря на достаточно широкую охваченность правовыми нормами на международном и национальном уровнях ювенальной системы сфера защиты прав несовершеннолетних остается неэффективно управляемой. В этих условиях одним из наиболее действенных инструментов, обеспечивающих государственную охрану прав несовершеннолетних, является институт уполномоченных по правам человека. В России его правовая основа была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ, утвержденной Постановлением ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1. Административно-правовой статус уполномоченных по правам человека регулируется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ. В связи с тем, что проблемы детей часто отличаются от проблем взрослых, для защиты их прав требуются свои уполномоченные по правам. В Российской Федерации, начиная с 2003 года сначала в субъектах, а в 2009 году Указом Президента от 1 сентября 2009 г. № 986 учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Особенности правового положения, основные задачи и полномочия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также основы правового положения уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации».

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что деятельность уполномоченных по правам ребенка в настоящее время является действительно актуальной и необходимой. В то же время необходимо признать, что слабой стороной правовых норм остаются принципиальные позиции во взаимоотношениях уполномоченных по правам ребенка с органами государственной, в том числе исполнительной, власти, а также единый механизм функционирования Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Модернизация института уполномоченных по правам ребенка возможна на основе изучения, осмысления и анализа международного опыта деятельности уполномоченных по правам ребенка, поскольку применяемые разными странами собственные подходы и традиции к решению проблемы административно-правового статуса уполномоченного по правам ребенка могут быть весьма интересными и показательными.

Для более полного раскрытия содержания административно-правового статуса Уполномоченного при Президенте Российской Феде- рации по правам ребенка и уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обратимся к сравнительному анализу научных теорий и институтов уполномоченных по правам ребенка в России и Республике Казахстан, поскольку эти страны имеют много общего в плане конституционно-правового механизма защиты прав детей, в то же время у них разные подходы по реализации Конвенции о правах ребенка в части развития института уполномоченного по правам ребенка. На наш взгляд, метод сравнительного анализа позволяет критически оценить общие и специфические свойства изучаемых процессов, происходящих в одной стране, при этом выбрать приемлемые подходы для других стран.

Успешное применение сравнительного метода требует выбора критериев, по которым будут сравниваться альтернативные (либо сходные) системы. С этой целью обратимся к определению «административно-правовой статус». Д. Н. Бахрах отмечает, что «административно-правовой статус гражданина является составной частью общего правового статуса личности, раскрывается в отношениях между органами управления и гражданами, а также другими субъектами права... административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объемом ответственности» [1, с. 128]. М. Ю. Шамрин понимает под ним «правовое положение Уполномоченного по правам ребенка в структуре государственного аппарата Российской Федерации, урегулированное нормами административного права в сфере охраны и обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов ребенка. В структуру содержания административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка включаются такие элементы, как права, обязанности, ответственность и гарантии функционирования в области защиты прав, свобод и законных интересов ребенка» [8, с. 110]. На основании изложенного для проведения сравнительного анализа выберем следующие критерии: права и обязанности (компетенции), юридические гарантии деятельности уполномоченного по правам ребенка и ответственность.

Теоретическую основу правового статуса уполномоченного по правам ребенка составляют труды ученых, анализ которых показал, что в правовой науке имеется научный потен- циал для разработки основ административноправового статуса уполномоченного по правам ребенка. Так, в научных разработках подробно проанализирован конституционноправовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (А. П. Га-ранжа, В. И. Засыпалова, А. Г. Майоров, Д. Е. Феоктистов, В. В. Эмих и др.). Активно изучаются вопросы деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации в субъектах Российской Федерации (П. Л. Лихтер, Г. В. Синцов, Е. Г. Маркелова, К. П. Кокарев и др.). Современные ученые Республики Казахстан также вносят большой вклад в создание целостной системы защиты прав, свобод и законных интересов ребенка (М. С. Башимов, А. О. Кусаинова, А. Б. Му-хатметжанова, Е. Н. Мухитдинов, А. Н. Ну-супбекова, А. Б. Узакбаева и др.). Кроме того, в последнее время все больше внимание исследователей привлекает проблема института уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации (А. В. Колосов, П. Л. Лихтер, Н. А. Нализко, Г. В. Синцов, М. Ю. Шамрин и др.).

Вместе с тем, несмотря на достижения науки в данном направлении, недостаточно исследованными остаются некоторые проблемы, прежде всего место и роль уполномоченного по правам ребенка в системе органов государственного управления. Необходимость тщательного изучения административно-правового статуса уполномоченного по правам ребенка также вызвано и тем, что о его статусе можно говорить только как о правовом, поскольку норма, регламентирующая конституционный статус, в Конституции отсутствует, в то время как должность Уполномоченного по правам человека Российской Федерации утверждается Конституцией РФ (ст. 103). При этом, как отмечает А. П. Гаранжа, «большинство конституций зарубежных демократических государств содержат наиболее значимые положения об институте уполномоченного по правам человека» [2, с. 80]. Вместе с тем автор делает акцент на имеющей место неполноте законодательного регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Далее более подробно остановимся на правовом статусе Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, реализуе- мом в управленческих административно-правовых отношениях. Останавливаясь на анализе законодательной регламентации правового положения Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, отметим, что в Российской Федерации федеральный закон, определяющий правовое положение, основные задачи и полномочия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, как уже говорилось выше, был принят только в 2018 году, в то время как должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в Российской Федерации была учреждена Указом Президента РФ еще в 2009 году. В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в числе организационных основ гарантий прав ребенка в Российской Федерации также выделен институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

В Республике Казахстан в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка Институт уполномоченного по правам ребенка был создан в 2016 году Указом Президента Республики Казахстан от 10 февраля 2016 г. № 920 в соответствии с основными принципами, изложенными в Законе Республики Казахстан «О правах ребенка в Республике Казахстан» от 8 августа 2002 г. № 345. Введены специальные статьи в закон, обеспечивающие законодательную основу деятельности Уполномоченного по правам ребенка с реальными полномочиями, позволяющими осуществлять целенаправленную деятельность. В законе четко прописаны принципы, на которых основывается деятельность Уполномоченного по правам ребенка в Республике Казахстан: законность, независимость, доступность для детей, приоритетность защиты прав и законных интересов ребенка, объективность и гласность. Эти, казалось бы, общепризнанные положения, к сожалению, не находят отражение в Федеральном законе «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации». Между тем перечисленные принципы, на наш взгляд, подчеркивают особый статус уполномоченных по правам ребенка, поэтому их содержание подлежит обязательному раскрытию, кроме того, все положения закона должны быть согласованы с данными принципами. Так, независимость является непременным условием правозащитной деятельности Уполномоченного по правам ребенка при принятии им решений перед государственными органами и должностными лицами. На наш взгляд, эффективность правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам ребенка прежде всего зависит от того, как в законе изложены правовые принципы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. №1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка отнесена к перечню высшей группы должностей в Администрации Президента Российской Федерации (категории «руководители»). Это означает, что у Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка высокий статус, который накладывает на него большую ответственность за обеспечение защиты прав и законных интересов детей. Уполномоченный при осуществлении своей деятельности независим и неподотчетен органам государственной власти и общественным объединениям. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» он не может быть членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Запрет на участие в политических партиях обеспечивает объективность и беспристрастность Уполномоченного по правам ребенка. Таким образом, в российской модели Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне процедура несения ответственности перед законодательными органами отсутствует, что дает право определить данную модель как «исполнительную, а не парламентскую» [6, с. 138].

Что касается уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, то данная должность является государственной должностью субъекта Российской Федерации. Правовое положение, основные задачи и полномочия уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом положений вышеуказанного Федерального закона. При этом уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации назначается на должность в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, по согласованию с Уполномоченным. В субъектах Российской Федерации наиболее распространенная модель уполномоченного – парламентская. Так, в соответствии со ст. 6 Закона Челябинской области от 22 октября 2015 г. № 228-ЗО «Об уполномоченном по правам ребенка в Челябинской области» Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность Законодательным Собранием Челябинской области. А кандидатура на должность Уполномоченного по правам ребенка вносится в Законодательное Собрание Губернатором Челябинской области. Таким образом, находясь в системе законодательной ветви власти субъекта, уполномоченный по правам ребенка становится институтом, подотчетным законодательному органу.

Уполномоченный по правам ребенка Республики Казахстан также имеет высокий статус и независим от исполнительной власти, поскольку учреждается Президентом Республики Казахстан и напрямую подотчетен главе государства и парламенту страны. Он осуществляет свою деятельность на общественных началах в целях обеспечения гарантии прав и законных интересов детей, а также восстановления их нарушенных прав и свобод во взаимодействии с государственными и общественными институтами. Особенностью национальной модели Уполномоченного по правам ребенка в Республике Казахстан является совмещение этой должности с депутатским мандатом. Депутатский статус предоставляет Уполномоченному возможность осуществления законодательной инициативы и оперативного (без посредников) внесения актуальных вопросов по правам детей для рассмотрения в парламенте и последующего влияния на политику в отношении прав детей. Данный фактор способствует более быстрому и настойчивому продвижению проблем детей в законо- дательном органе страны, постановке их перед Правительством [3].

Следует отметить и формальные требования, предъявляемые к Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: не моложе тридцати лет, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование и опыт работы по реализации и защите прав и законных интересов детей, восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей либо опыт правозащитной деятельности (Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»). Акцентируя внимание на понятии «безупречная репутация», нужно отметим, что определение это весьма расплывчатое и крайне субъективное. Безусловно, в законодательстве немало терминов, обозначающих оценочные понятия. Мнения ученых по проблеме целесообразности использования оценочных понятий разделились. Одни ученые (Л. И. Заморская, Д. Н. Левина и др.) считают, что при помощи правовых оценочных понятий субъекту правоприменения предоставляется возможность свободной оценки ситуации, индивидуального поднормативного регулирования, тем самым обеспечивается творческий подход к осуществлению права [4; 5]. Другие исследователи (И. А. Покровский, И. Л. Трунов и др.) убеждены в том, что право на определенность правовых норм является одним из наиболее неотъемлемых прав человеческой личности [4, с. 32–35]. Вторая точка зрения, на наш взгляд, является более предпочтительной, так как определенность правовых норм обеспечивает стабильность правового регулирования сферы защиты прав человека. Данное положение приобретает особую значимость в контексте защиты прав самых незащищенных групп населения ^ несовершеннолетних. В Конвенции о правах ребенка 1989 года особо отмечается, чтобы ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора. В связи с этим, представляется, что должно быть официальное толкование содержания и сущности данного понятия, чтобы исключить двусмысленное определение понятия оценочных признаков. Некоторые авторы (например, Д. Н. Левина) предлагают решение проблемы через утверждение

«стандартов (образцов) правового оценочного понятия», особенно по тем категориям, которые связаны с понятием морали [5, с. 31].

Требования к уполномоченным по правам ребенка субъектов регионы предъявляют исходя исключительно из своих собственных представлений. Так, в соответствии с Законом Челябинской области от 22 октября 2015 г. № 228-ЗО «Об уполномоченном по правам ребенка в Челябинской области» на должность Уполномоченного по правам ребенка может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий неснятой или непогашенной судимости. В соответствии с Законом Республики Татарстан «Об уполномоченном по правам ребенка в Республике Татарстан» от 1 августа 2011 г. № 59-ЗРТ Уполномоченный по правам ребенка должен быть гражданином, не совершавшим порочащих его поступков. В Законе Свердловской области от 15 июля 2010 г. № 57-ОЗ «Об уполномоченном по правам ребенка в Свердловской области» этические требования к личности кандидата не предусмотрены. Как видно из законодательств субъектов, требования к должности уполномоченных могут быть различными, что, на наш взгляд, не совсем верно. Набор базовых качеств кандидата, назначаемого на должность уполномоченного по правам ребенка, позволяющих ему эффективно отстаивать интересы детей, безусловно, должен быть единым и установлен федеральным законодательством.

Приоритетным направлением деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка субъектов РФ является обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдения прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Аналогичная норма закреплена и в законодательстве Республики Казахстан, она предусматривает функцию по обеспечению основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановлению их нарушенных прав и свобод во взаимодействии с государственными и общественными институтами. Высокий статус уполномоченного по правам ребенка в России и Республике Казахстан подтверждает норма, предоставляющая беспрепятственный доступ к государственным органам, органам местно- го самоуправления, а также организациям, оказывающим социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей. Законодательством Республики Казахстан уполномоченному по правам ребенка предоставлено также право беспрепятственного доступа к документам государственных и общественных институтов, занимающихся правами детей. На наш взгляд, данное положение требует внимания с целью дальнейшего совершенствования правового статуса Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что деятельность по реализации возложенных на Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка задач защищена законом в виде административной ответственности за воспрепятствование его законной деятельности (ст. 17.2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Объективной стороной правонарушения является вмешательство в деятельность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, воспрепятствование деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в иной форме. На наш взгляд, целесообразно предусмотреть аналогичную ответственность за воспрепятствование законной деятельности и уполномоченных по правам ребенка субъектов РФ.

В отличие от российского законодательства, в административном законодательстве Республики Казахстан отсутствует норма, предусматривающая ответственность за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам ребенка. Между тем юридическая ответственность является одной из важнейших правовых гарантий, обеспечивающих эффективное решение задач, стоящих перед Уполномоченным.

Особого внимания заслуживает норма закона, гарантирующая уполномоченному участвовать по собственной инициативе в судебном разбирательстве по гражданским делам для дачи заключения в целях защиты прав и законных интересов детей. Одной из важнейших особенностей административно-право- вого статуса Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка субъектов Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка Республики Казахстан должно стать их участие и в производстве по делам об административных правонарушениях. Как и Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (ст. 25.5.1 КоАП РФ), уполномоченные по правам ребенка должны быть допущены к участию в деле, обладая при этом процессуальными полномочиями защитника в административно-деликтном процессе. В связи с этим, на наш взгляд, следует добавить в КоАП РФ ст. 25.5.2 следующего содержания: «Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченные по правам ребенка субъектов Российской Федерации в целях защиты прав и законных интересов детей могут быть допущены к участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника».

В заключение необходимо отметить, что Уполномоченный по правам ребенка, являясь субъектом государственного управления, обеспечивает координацию государственной управленческой деятельности в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка. В то же время функционирование данного института не влечет ограничение компетенций других органов и не умаляет достоинства институтов контроля и надзора за соблюдением режима законности, а лишь дополняет и конкретизирует отдельные отношения, возникающие между гражданами и органами государственного управления.

Сравнительный анализ административноправового статуса уполномоченного по правам ребенка в России и Республике Казахстан позволяет сделать вывод о том, что обе модели Уполномоченного по правам человека не идеальны, правовая основа, организационный механизм административно-правового статуса для осуществления эффективной правозащитной деятельности требует совершенствования. При этом совершенствование законодательства предполагает гармонизацию национального и международного законодательств, а сравнительный анализ выступает средством взаимного обогащения систем законодатель- ства в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.