Административно-правовые гарантии законности и обоснованности применения регионального наградного законодательства

Государственные награды являются высшей мерой поощрения граждан и организаций за заслуги в государственной и общественной деятельности, позволяют эффективно стимулировать гражданскую активность населения страны.

Наградное дело в современной России требует постоянного совершенства. Правовое регулирование государственных наград имеет двухуровневую структуру и включает в себя федеральный и региональный элементы.

Немаловажным направлением правового регулирования государственных наград субъектов Российской Федерации является определение административноправовых гарантий участников наградного производства. Нормативное определе- ние заслуг, вознаграждаемых государственными наградами, в большинстве статутов и положений о наградах весьма неопределенно, что влечет за собой проблему толкования статутных норм, законности и обоснованности награждения. Для достижения положительного социального эффекта от награждений необходим административно-правовой механизм, обеспечивающий правильное применение наградного законодательства [1].

В юридической науке отмечается, что существенное значение для административного процесса имеет механизм процессуальных гарантий для граждан. Процессуальное положение гражданина выражается в том, что он обладает установленными процессуальными правами и обязанностями и имеет фактическую возможность реализовать их в ходе рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел [2].

В наградном законодательстве субъектов Российской Федерации практически не уделяется внимание гарантиям законности и обоснованности применения государственных наград. Едва ли не единственным вопросом в данной сфере, освещенным в нормативных правовых актах, является отмена награждения ввиду необоснованного присуждения государственной награды.

Отмена награждения состоит в принятии решения об отмене награждения и оформляется правовым актом аналогичной формы (указом, постановлением, законом) об отмене награждения [3].

Например, ст. 4 Закона Приморского края от 8 июня 2004 г. № 120-КЗ «Об установлении почетного звания в Приморском крае «Почетный гражданин Приморского края» допускает отмену постановления о присвоении почетного звания в случае установления судом факта недостоверности документов, на основании которых гражданин был представлен к присвоению почетного звания [4].

Например, в ст. 18 Закона Хабаровского края от 30 января 2013 г. № 258 «О наградах Хабаровского края» указано, что награждение наградой края отменяется в случае, если выявится необоснованность награждения гражданина, организации, вызванная недостоверными документами и сведениями, представленными губернатору края [5].

Таким образом, в законодательстве субъектов Российской Федерации предусмотрен различный - судебный и административный - порядок отмены акта о награждении государственной наградой. Представляется, что судебный порядок отмены награждения не имеет под собой существенных оснований.

Как неоднократно отмечалось, применение государственных наград несет в себе значительный элемент реализации дискреционных полномочий, административного усмотрения. При разрешении вопроса о награждении субъекты административного правоприменения наделены правом практически абсолютного усмотрения, так как количество вариантов толкования неопределенных статутных норм можно считать неограниченным [6], хотя к каждой конкретной ситуации толкование факта применительно к наградной норме может иметь только два варианта (соответствие факта гипотезе нормы или его несоответствие). При таких условиях принятия решения о награждении государственной наградой практически невозможна судебная проверка обоснованности как награждения, так и отмены награждения. Принятие решения о награждении осуществляется на основе наградных материалов, однако, какие именно обстоятельства были положены правоприменителем в основу этого решения, в акте о награждении не отражается. Поэтому принятие решения об отмене ранее состоявшегося награждения в качестве способа обеспечения законности и обоснованности в наградном производстве может быть осуществлено только тем лицом, которое осведомлено о логике принятия самого решения о награждении.

Судебный порядок отмены награждения не способен обеспечить поддержание законности и обоснованности награждения, по- скольку решение о награждении не имеет мотивировочной части, а награждающий субъект, принимающий акт о награждении, не связан ни мотивировкой ходатайства о награждении (наградного листа), ни мотивировкой заключения комиссии по государственным наградам. Суд должен быть исключен из числа субъектов, участвующих в отмене награждения.

За необоснованное представление к награждению виновные должностные лица несут юридическую ответственность. Соответствующие бланкетные отсылки имеются в законодательстве многих субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 13 Закона Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 г. № 271-з «О государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан» [7] должностные лица, допустившие необоснованное представление к награждению государственной наградой Республики Башкортостан, присвоению почетного звания Республики Башкортостан, несут ответственность в установленном законом порядке.

Однако при многочисленности бланкетных отсылок конкретные меры ответственности, применяемые к должностным лицам, допустившим необоснованное представление к государственной награде субъекта Российской Федерации, в законодательстве не установлены. Дисциплинарная ответственность в общем виде урегулирована Трудовым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Административная ответственность за необоснованное пред- ставление к награждению ни в одном субъекте Российской Федерации не установлена. В наградной практике отмена награждения представляет собой чрезвычайно редкий случай. Применение государственных наград - это многоступенчатый процесс, в рамках которого оценку заслуг награжденного дают как публичновластные институты, так и общественность. Ввиду этого дальнейшее организационное или процедурное усиление последующего контроля (надзора) за законностью и обоснованностью уже произведенных награждений представляется нецелесообразным. Совсем иначе складывается положение дел в отношении наградных материалов, находящихся на рассмотрении. В практике современного наградного дела часто встречается ситуация, когда наградные материалы находятся на рассмотрении годами, неоднократно возвращаются для доработки с несущественными замечаниями и даже вовсе остаются без ответа или возвращаются без конкретной мотивировки отказа в награждении. Эти недостатки обусловлены недостаточной проработкой процедурных вопросов награждения и неопределенностью материально-правовых статутных норм о государственных наградах.

Одним из главных недостатков наградного производства является то, что в законодательстве нередко отсутствуют сроки рассмотрения наградных материалов в компетентных инстанциях, а в субъектах Российской Федерации, где такие сроки установлены, имеется тенденция к их несоблюдению.

Сроки рассмотрения наградных материалов отсутствуют, например, в наград- ном законодательстве городов Москвы и Санкт-Петербурга, Алтайского, Приморского, Хабаровского краев, Архангельской, Ленинградской, Новосибирской, Пензенской и Тюменской областей.

Неплохо решена проблема сроков в законодательстве Калужской области. Закон Калужской области от 30 сентября 2003 г. № 241-0З «О почетном знаке «За заслуги в развитии физической культуры и спорта в Калужской области» [8] устанавливает, что представление о награждении почетным знаком рассматривается органом исполнительной власти Калужской области в сфере физической культуры и спорта в течение месяца со дня поступления соответствующего представления.

Закон Калужской области от 7 июня 2004 г. № 312 «О медали Калужской области «За особые заслуги перед Калужской областью» [9] определяет, что комиссия по награждению в течение десяти дней со дня поступления документов, необходимых для выдвижения на награждение медалью Калужской области, готовит рекомендации губернатору Калужской области о возможности награждения гражданина, организации медалью Калужской области в форме представления к награждению медалью Калужской области.

В наградном законодательстве субъектов Российской Федерации преобладают два варианта установления сроков рассмотрения наградных материалов – десятидневный и месячный.

Ходатайство о награждении является таким же обращением в органы публичной власти, как и другие обращения, и по своей социально-правовой сущности является предложением граждан. В соот- ветствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. В наградном законодательстве субъектов Российской Федерации должен быть установлен нормативный срок для рассмотрения ходатайств о награждении, соответствующий общему тридцатидневному сроку, предусмотренному п. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Поскольку общее количество инстанций, участвующих в рассмотрении наградных материалов, может варьироваться, срок рассмотрения наградных материалов должен быть установлен применительно к каждой инстанции, осуществляющей оценку характера и степени заслуг награжденного на предмет обоснованности предлагаемого награждения.

За нарушение сроков рассмотрения виновные должностные лица могут быть в соответствии с законом привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. Однако если дисциплинарная ответственность должностных лиц, нарушающих сроки рассмотрения наградных материалов, в общем виде (как нарушение служебных обязанностей) урегулирована Трудовым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом

«О государственной гражданской службе Российской Федерации», то административная ответственность за данное нарушение ни в одном субъекте Российской Федерации не установлена.

Немаловажной гарантией обеспечения законности и обоснованности решений по вопросам награждения должна быть обязанность рассматривающей инстанции давать мотивированный письменный ответ на ходатайство о награждении в случае, если принимается решение об отказе в удовлетворении ходатайства о награждении. Отказ в награждении должен быть мотивирован и направлен в трудовой коллектив, организацию или орган, выступивший с ходатайством о награждении. Хотя право на награждение государственной наградой и не пользуется судебной защитой, наличие обязанности давать мотивированный ответ на ходатайство о награждении должно дисциплинировать должностных лиц, рассматривающих наградные материалы. Обязанность письменно мотивировать отказ в награждении также призвана формировать устойчивую наградную практику с единообразной оценкой характера и степени заслуг, требуемых для награждения каждой государственной наградой, и единых требований к документам, подтверждающим заслуги представляемых к награждению лиц [1, с. 123]. Данная административно-правовая гарантия предусмотрена законодательством некоторых субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 15 Закона города Москвы от 5 сентября 2001 г. № 38 «О наградах и почетных званиях города Москвы» [10] уполномоченный орган на основании решений комиссий по награ- дам и почетным званиям города Москвы готовит представления к награждению наградами или присвоению почетных званий города Москвы либо направляет мотивированный отказ органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, организациям и общественным объединениям, представившим ходатайство.

В соответствии с п. 3 ст. 11 Закона Ивановской области от 21 апреля 2003 г. № 35-0З «О наградах в Ивановской области» [11], в случае непринятия решения о награждении наградой Ивановской области, Законодательное собрание, губернатор соответственно направляют мотивированный отказ в награждении инициатору представления (ходатайства) к награждению. Аналогичные нормы должны быть предусмотрены и в наградном законодательстве других субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 6 Областного закона Свердловской области от 19 апреля 1999 г. № 5-03 «О наградах, почетных званиях Свердловской области и наградах высших органов государственной власти Свердловской области» [12], о результатах рассмотрения ходатайств о награждении в течение пяти дней со дня окончания рассмотрения информируются направившие их руководители или коллективы организаций.

Таким образом, в наградном законодательстве субъектов Российской Федерации предусмотрено два варианта ответа на ходатайства трудовых коллективов о награждении государственными наградами. Первый вариант – это письменное информирование об отказе в награждении государственной наградой субъектов Российской Федерации. Второй вариант, встречающийся значительно реже, – это информирование, как об отрицательном, так и о положительном результате рассмотрения ходатайства о награждении. В первом случае трудовые коллективы не информируются о положительном результате рассмотрения наградных материалов, так как предполагается, что публичное объявление и официальное опубликование акта о награждении заменяет собой необходимый ответ трудовому коллективу на его предложение о награждении.

Наградное производство, наряду с прочим, должно обеспечивать оперативность награждения для того, чтобы обеспечить награждённому лицу наибольшее моральное удовлетворение от официального признания его заслуг со стороны государства и общества. Длительные сроки рассмотрения наградных материалов, отсутствие нормативных сроков для разрешения ходатайств о награждении, отсутствие обязанности давать мотивированный отказ в награждении вызывают у награждённых и членов трудовых коллективов, возбуждающих наградное производство, разочарование в системе государственного поощрения. Укрепление административно-правовых гарантий в наградном производстве, его рациональная формализация являются одной из важнейших законодательных задач, стоящих в настоящее время перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации.