Административно-правовые вопросы перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку и их хранения

Особенности административно-правового регулирования задержания транспортных средств раскрываются в трудах таких представителей административно-правовой науки, как А. И. Трусов [1], А. В. Карагодин1, Л. С. Сафонова2,

А. Ю. Соколов [2; 3], Т. В. Казина [4], П. В. Молчанов [5], Т. И. Губарева [6] и др. [13–16].

Отдельные вопросы, связанные с перемещением задержанных транспортных средств на специализированную стоянку и их хранением, нашли отражение в научных публикациях

** Head of the Department of Legal and Control Work of the Ministry of Finance of the Omsk Region, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law at the Siberian Law University, Candidate of Legal Sciences; ORCID:

А. В. Ковалева3 [7, 8], А. А. Затолокиной [9], Р. Я. Зайцева [10], А. В. Мадьяровой [11]. Однако детальный анализ регионального законодательства в части реализации публично-правовыми образованиями предусмотренных ч. 10 ст. 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) полномочий, а также складывающейся правоприменительной, в том числе судебной практики, в них не представлен.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 27.1, ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ задержание транспортного средства – это мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусматривающая исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства, помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку) и хранения на специализированной стоянке до устранения причины задержания.

Порядок перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения и возврата владельцам (иным лицам), а также оплаты лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств в соответствии с ч. 10 ст. 27.13 КоАП РФ определяется законодательным актом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время всеми субъектами Российской Федерации в целях реализации вышеуказанных полномочий приняты необходимые нормативные документы, анализ содержания которых позволяет отметить наличие ряда проблем, из числа которых наиболее значимыми, на наш взгляд, выступают реализация публичноправовыми образованиями полномочий по определению исполнителей услуг по перемещению и (или) хранению задержанных транспортных средств (далее – исполнитель услуг), а также нормативное правовое закрепление порядка определения исполнителей рассматриваемых услуг.

П олномочия публично - правовых ОБРАЗОВАНИЙ ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ УСЛУГ ПО ПЕРЕМЕЩЕНИЮ и ( или ) хранению задержанных ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ

КоАП РФ не устанавливает, кто может выступать исполнителем услуг, каким административно-правовым статусом обладает данный субъект правоотношений, как и кем должен определяться исполнитель услуг. Не закреплены им и полномочия публично-правовых образований по правовой регламентации порядка определения исполнителей услуг.

Учитывая, что данный участник «внесудебного, временного, принудительного ограничения права пользования и распоряжения транспортным средством» [12, с. 102] необходим исключительно для реализации такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как задержание транспортного средства, полномочия по организации деятельности исполнителей услуг и определению непосредственного субъекта оказания данных услуг, на наш взгляд, могут быть реализованы органами государственной власти в рамках организации административного производства.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к предмету ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесена организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Задержание транспортных средств и их помещение на специализированную стоянку применяется по делам об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, организация производства, как и установление порядка производства по таким делам, должны, на наш взгляд, относиться к ведению Российской Федерации (п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ). Однако необходимое правовое регулирование рассматриваемых отношений на федеральном уровне не осуществлено.

Одной из возможных причин этого является позиция Верховного Суда Российской Федерации, который определил, что «установление порядка перемещения, хранения и возврата задержанных транспортных средств невозможно без определения уполномоченного на такие действия исполнителя, вопрос об установлении которого также относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4. Однако такой подход не учитывает, что отношения по определению исполнителей услуг носят самостоятельный характер и реализуются независимо от наличия правовых оснований для перемещения и (или) хранения задержанных транспортных средств. Они предшествуют собственно отношениям, связанным с перемещением и (или) хранением задержанных транспортных средств, тесно связаны с ними, но не обусловлены возникновением последних. Процедурные правоотношения по перемещению, хранению и возврату задержанных транспортных средств направлены на реализацию материальных отношений, определяющих право владения, пользования и распоряжения имуществом, право на использование его для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Они выступают средством реализации юридической ответственности.

В связи с этим субъекты Российской Федерации в рамках делегированных им полномочий вправе определить лишь порядок совершения исполнителями услуг определенных юридически значимых действий, вне зависимости от того, кто будет выступать в качестве таких исполнителей услуг.

Определение субъектного состава исполнителей услуг в первую очередь необходимо для реализации рассматриваемой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, для его указания в соответствующем протоколе5. Уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении должностное лицо должно четко понимать, кто именно может выступать в качестве исполнителя услуг, какими правами

Siberian Law Review. 2021. Volume 18, no. 2 Administrative Law, Administrative Process и обязанностями он обладает, какую несет ответственность, например, за отказ от перемещения задержанного транспортного средства и т. д. При отсутствии исполнителя услуг по причине его ликвидации или в силу иных обстоятельств рассматриваемые процедурные отношения приобретают второстепенный характер и не могут быть реализованы.

В связи с этим сложно согласиться с приведенной позицией Верховного Суда Российской Федерации, тем более, что обозначенные выше проблемы, не должны находиться в прямой зависимости от законодательных усмотрений субъектов Российской Федерации, носящих разрозненный характер.

Так, в 63 субъектах Российской Федерации имеющийся пробел в федеральном законодательстве временно преодолен в порядке «опережающего нормотворчества». В соответствии с п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6 (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) полномочия по определению исполнителей услуг ими закреплены за соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реализуя его как собственное полномочие, субъекты Российской Федерации с учетом положений, предусмотренных ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), вправе передать полномочие по определению исполнителей услуг органам местного самоуправления. Анализ правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации показывает, что такая возможность предусмотрена законодательным актом Чукотского автономного округа8.

В Костромской области9 отдельные государственные полномочия по организации и проведению аукционов на право заключения договоров на осуществление деятельности по перемещению задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранению и возврату непосредственно делегированы органам местного самоуправления.

Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха-Якутия10 принят закон, предусматривающий иной подход к разрешению рассматриваемого вопроса: осуществлено разграничение полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в сфере организации перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку и их хранения. За органами местного самоуправления законодательно закреплены полномочия по проведению открытого аукциона на право заключения договора с исполнителями услуг, созданию муниципальных комиссий по вопросам функционирования специализированных стоянок. Их реализация, как представляется, фактически направлена на организацию органами местного самоуправления деятельности специализированных стоянок на территории соответствующих муниципальных образований. Такое правовое регулирование противоречит ст.ст. 1.3, 1.3.1, 27.13 КоАП РФ, п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ, п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного дви-жения»11, положениям Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобиль- ных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»12, которые во взаимосвязи не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по организации специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств13. К тому же, согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные законами субъекта Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями. Они могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления только в порядке наделения последних данными полномочиями, а не через разграничение полномочий.

В Тюменской области14 было принято решение по законодательному перераспределению в соответствии с п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области, с отнесением к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации осуществления отбора исполнителей услуг. Однако объектом перераспределения могут быть только отдельные вопросы местного значения, указанные в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ, а также конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч. 1 ст. 17 Федерального закона

№ 131-ФЗ и отраслевыми федеральными зако-нами15. Организация же деятельности специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств, как выше нами указывалось, не относится к полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем осуществление этой деятельности не может быть закреплено в качестве полномочий в порядке их перераспределения между публично-правовыми образованиями законодательным актом данного субъекта Российской Федерации.

Законами Республики Ингушетия16, Республики Дагестан17, Карачаево-Черкесской респуб-лики18 рассматриваемая проблема разрешена посредством императивного определения органов местного самоуправления в качестве уполномоченных органов на заключение договоров с исполнителями услуг.

Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры предусмотрена отсылочная норма, согласно которой перемещение и хранение задержанного транспортного средства на территории городского округа, муниципального района

Ханты-Мансийского автономного округа – Югры осуществляется исполнителями услуг, определяемыми конкурсной комиссией, создаваемой и осуществляющей свою деятельность в порядке, устанавливаемом Правительством Ханты-Мансийского автономного округа – Югры19.

Однако рассмотрение соответствующего подзаконного нормативного правового акта позволяет отметить, что создание конкурсных комиссий предусматривается им при администрациях городских округов и муниципальных районов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с закреплением за данными администрациями полномочий по принятию решений о проведении конкурсного отбора исполнителей услуг, утверждению персонального состава конкурсных комиссий. К полномочиям же конкурсных комиссий указанным документом отнесено определение необходимого количества специализированных стоянок, установление соответствия (несоответствия) юридического лица или индивидуального предпринимателя установленным требованиям, выбор победителя конкурса20.

Таким образом, органы местного самоуправления вышеуказанных республик и Ханты-Мансийского автономного округа – Югры юридически «принуждены» к осуществлению рассматриваемого вида деятельности в нарушение норм вышеуказанных федеральных законов, а также без учета имеющейся судебной практики по спорам, связанным с аналогичным правовым регулированием рассматриваемых отношений21.

Как правильно отмечает А. В. Мадьярова, «органы местного самоуправления в настоящее время не вправе создавать спецстоянки, поскольку ни КоАП РФ, ни в других федеральных законах право муниципального участия в осуществлении данного полномочия не предусмотрено» [11, с. 59]. Они вправе, по мнению данного автора, факультативно, добровольно взять на себя осуществление этих полномочий с соблюдением положений бюджетного законодательства Российской Федерации [11, с. 59]. В связи с этим органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе лишь рекомендовать органам местного самоуправления организовать деятельность исполнителей услуг на местах, что, например, нашло отражение в нормативном правовом акте Белгородской области22.

Законодательными актами Камчатского края23, Республики Марий Эл24, Амурской25, Брянской26, Владимирской27, Курганской28, Ом-ской29, Пензенской30 областей, Еврейской автономной области31 и Ямало-Ненецкого автономного округа32 вопросы организации деятельности исполнителей услуг, как представляется, по причине их неурегулированности на федеральном уровне, не нашли разрешения, что, несомненно, создает ряд проблем правоприменительного характера, в первую очередь связанных с организацией взаимодействия должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях с исполнителями услуг.

Представленная законодательная практика субъектов Российской Федерации по «опережающему» регулированию отношений, связанных с перемещением и (или) хранением задержанных транспортных средств, а также имеющаяся судебная практика, не носящая преюдициональ-ного значения для публично-правовых образований, не являющихся стороной спора, дополнительно подтверждают выше выраженную нами позицию о необходимости правовой регламентации данных отношений на федеральном уровне.

И сполнители услуг по перемещению и ( или ) хранению задержанных транспортных средств :

ВАРИАНТЫ ИХ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

На федеральном уровне должны быть установлены и единые подходы к определению исполнителей услуг. Анализ региональный практики позволяет отметить, что на сегодняшний день исполнителями услуг выступают:

• 1)    победители, установленные по результатам:

  – аукционов (торгов) (например, в Московской области, Республике Алтай, Республике Бурятия, Республике Тыва, Чувашская Республика, Забайкальский край, Архангельская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Новгородская Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Псковская, Ростовская, Самарская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области) или реализации иных конкурсных процедур (например, в Ленинградской области, КабардиноБалкарской Республике, Республике Калмыкия, Республике Мордовия, Республике Северная Осетия-Алания, Удмуртской Республике, Калужской и Челябинской областей);

  – отборов, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»³³ (например, в Красноярском крае);

Siberian Law Review. 2021. Volume 18, no. 2 Administrative Law, Administrative Process

• 2)    лица, включенные в реестр (перечень) исполнителей услуг (например, в Ставропольском крае, Воронежской, Иркутской, Курской, Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Свердловской областях, в Ненецком Автономном округе), на основании соответствующих уведомлений и заявлений;

• 3)    специально создаваемые для этого государственные учреждения субъекта Российской Федерации (например, в городе Москва, городе Санкт-Петербург, Республике Татарстан, Тверской и Архангельской областях).

Каждый из представленных вариантов определения исполнителей услуг должен, на наш взгляд, обеспечивать равные возможности осуществления хозяйствующими субъектами деятельности на соответствующем рынке услуг, не допускать свободного выбора лица, которым будут оказаны услуги по перемещению и (или) хранению задержанных транспортных средств.

В связи с этим представляются достаточно обоснованными требования Управления Федеральной антимонопольной службы, предусматривающие необходимость проведения отбора коммерческих (некоммерческих) организаций, индивидуальных предпринимателей34 – исполнителей услуг, с применением конкурентных процедур, с установлением критериев отбора35.

Однако, как отмечается в ряде судебных решений, отсутствие у органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанности по изданию нормативного акта, определяющего порядок отбора исполнителей услуг, допускает возможность заключения «технических»36 соглашений, регламентирующих действия сторон рассматриваемых отношений с конкретным исполнителем услуг, допущенным наравне с другими хозяйствующими субъектами в заявительно-разрешительном порядке к осуществлению деятельности по перемещению и (или) хранению задержанных транспортных средств, и исключает ответственность этих органов за нарушение антимонопольного законодательства37.

К тому же определение одного претендента среди нескольких заявителей по результатам проведения конкурсных процедур, по мнению судов, может привести к ограничению количества участников рынка специализированных автомобильных стоянок38.

Такой прецедентный подход, на наш взгляд, недостаточно оправдан, так как создает «мнимую» конкуренцию среди хозяйствующих субъектов, включенных в реестр (перечень) исполнителей услуг. Он не направлен на создание для данных исполнителей услуг, в том числе прошедших отбор на предмет их соответствия определенным нормативно установленным требованиям, равных условий для доступа на соответствующий рынок услуг. Органы внутренних дел в целях исключения возможного прибытия для перемещения одного задержанного транспортного средства нескольких исполнителей услуг будут вынуждены либо по собственному усмотрению определять конкретного исполнителя услуг, включенного в реестр (перечень) таких исполнителей, либо на основе вышеуказанных «технических» соглашений, не являющихся гражданско-правовыми сделками и, как следствие, не доказывающих сговор его участников, привлекать указанного в этих соглашениях исполнителя услуг, обеспечивая тем самым его доминирующее положение по отношению к другим участникам рынка.

Механизм заключения государственных контрактов на конкурсной основе, как показывает судебная практика39, в данном случае также не применим, так как специальный порядок заключения подобных договоров федеральным законодательством не предусмотрен. К тому же, как объективно отмечает А. В. Ковалев, заключение договора, предусматривающего перемещение и (или) хранение задержанных транспортных средств, «не предполагает расходования бюджетных средств и получение услуги как таковой»40.

Не могут функции по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, на наш взгляд, быть возложены и на специализированные государственные учреждения субъекта Российской Федерации. Такой порядок оказания услуг на основе доводимого до государственного учреждения субъекта Российской Федерации государственного задания без проведения отбора исполнителей услуг создает необоснованные преимущества при осуществлении данным учреждением хозяйственной деятельности и приводит к ограничению конкуренции и (или) ущемлению интересов других субъектов предпринимательской деятельности на товарном рынке41. Оказание подобного рода государственных услуг не связано с реализацией полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который не вправе совмещать функции хозяйствующих субъектов, а также наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами данного органа (ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»42).

Отсутствие единого подхода к правовому регулированию отношений по определению исполнителей услуг, противоположные точки зрения контрольно-надзорных и судебных органов по рассматриваемому нами вопросу, противоречие региональных актов федеральному законодательству в совокупности обусловливают необходимость установления на федеральном уровне порядка отбора исполнителей услуг, который обязательно должен предусматривать требования, предъявляемые к исполнителям услуг и критерии их конкурсного отбора. При этом к числу основных должен быть отнесен территориальный критерий, учитывающий не только границы соответствующего муниципального образования, но и удаленность специализированных стоянок, например, от социально значимых объектов43. Это позволит, во-первых, коммерческим (некоммерческим) организациям, индивидуальным предпринимателям организовать свою деятельность по хранению транспортных средств, в том числе задержанных транспортных средств, на данных территориях, во-вторых, снизить загруженность парковочных мест у социально значимых объектов и, как следствие, обеспечить их доступность, в-третьих, определить победителя конкурса на оказание рассматриваемых нами услуг в границах не всего муниципального образования в целом, а территории его обслуживания, определяемой исходя из удаленности от социально значимого объекта, в-четвертых, обеспечить приближенность специально отведенных охраняемых мест к возможным местам задержания транспортных средств,

Siberian Law Review. 2021. Volume 18, no. 2 Administrative Law, Administrative Process в-пятых, оптимизировать расходы на транспортировку и хранение задержанного транспортного средства.

З аключение

Вопросы организации деятельности исполнителей услуг по перемещению и (или) хранению задержанных транспортных средств, в том числе по определению непосредственного субъекта оказания данных услуг, не должны разрешаться на региональном и местном уровнях, а в целях установления единого подхода к обеспечению реализации п. 7 ч. 1 ст. 27.1, ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ должны быть регламентированы федеральными органами государственной власти.