Административно-территориальное устройство Дагестанской области в пореформенный период

Успешный исход Кавказской войны дал возможность Петербургу ускорить процесс завершения полного включения Дагестанского края в состав Российской империи. В условиях прекращения активной фазы военных действий на Кавказе российские власти приступили к созданию новых политических институтов, призванных обеспечить более тесные связи Дагестана с метрополией и прекратить мятежи горцев. Основная цель формирования новых управленческих структур в Дагестане была, по мнению наместника Кавказа А.И. Барятинского, «не столько в водворении гражданственности и преследовании культурных задач, сколько в умении держать народ в повиновении и в случае надобности быстро и решительно … военными силами подавить восстание. При таких условиях пригодной администрацией могла быть только военная администрация»1.

Александр II принимает проект управления Северным Кавказом, предложенный А.И. Барятинским. Основные пункты этого проекта были раскрыты в «Записке о внутреннем состоянии Кавказа», а также отчете за 1857-1859 гг. Наместник Кавказа считал, что для окончательного утверждения в регионе необходимо, «чтобы вместе с успехом оружия принимались теперь же меры для уничтожения в покоряемых народах и коренного нравственного начала, нам враждебного, то есть мюридизма». Добиться этого можно было как «естественным путем» – восстанавливая привилегии высшего сословия, или утвердив адат, закреплявший классовые различия, раздробив общины, лишив их единства.

Стоит указать, что в качестве примера для утверждения подобной системы использовался «классический опыт» управления колониями в Азии, накопленный европейскими державами. К примеру, в сопроводительной записке к проекту положения об управлении Кавказской армией было отмечено, что А.И. Барятинский ознакомился с системой колониального управления в Алжире2.

В административном плане Дагестанская область оказалась отнесенной к Закавказью. К Северному Кавказу были отнесены вновь созданная Терская и Кубанская области, Ставропольская губерния и область войска Донского. В состав Терской области вошел Кумыкский или Хасавюртовский округ. В состав Дагестанской области вошла территория Прикаспийского края за исключением Кубинского уезда, который присоединили к Бакинской губернии. С северо-запада и с севера граница Дагестанской области проходила по рекам Андийского Койсу и Сулак, которые отделяли Дагестанскую область от Терской области и Тионетского уезда в Грузии. На западе она граничила с Телавским уездом, с юго-востока – с Кубинским и Нухинским уездами Бакинской губернии.

Дагестанская область была разделена на четыре военных отдела: Северный, Средний, Южный и Верхний Дагестан, которые, в свою очередь, подразделенные на округа. Эта военная система управления, предложенная в свое время начальником штаба Кавказской армии, в последующем военным министр Д.А. Милютиным, оказалась перенесенной и на устройство гражданского населения3. В последующем к Дагестанской области присоединили пять сельских обществ Терской области, но вывели из его состава Закатальский округ, вошедший в состав Бакинской губернии.

Суть проведенных в Дагестанской области административных реформ заключалась в установлении здесь военно-народного управления. Смысл его заключался в передачи всей полноты власти в руки представителей военного командования и участие в управление представителей горских народов. Согласно «Положению об управлении Дагестанской областью» функции начальника области были возложены на генерала, одновременно совмещавшего и гражданские функции. Начальниками военных отделов и округов стали офицеры русской армии, которые должны были осуществлять негласный надзор над жителями вверенного им округа, контроль за работой судов, распределением натуральных повинностей, строительством и содержанием дорог, разрешением гражданских исков, рассмотрением спорных дел по земельным вопросам, правонарушений и т.д.

После ликвидации ханств в апреле 1868 г. было утверждено «Положение о сельском управлении в Дагестане», в соответствии с которым вопросы сельского общества решались на сельском сходе (джамаате). В сельских обществах были учреждены штаты старшин и их помощников, кадиев и сельских судей. Сельские сходы рассматривали вопросы о выборах сельских должностных лиц, распределении общественных и казенных податей и повинностей, проведении сельскохозяйственных работ, строительства и ремонт дорог. Сельских старшин и их помощников назначали начальники округов, жалованье им выделяли царские власти. В то же время, С другой стороны, жалованье сельского кадия, избираемого на сходе сельского общества и утверждаемого властями, выплачивалось из кассы общества4.

Система «военно-народного» управления была вынужденной мерой со стороны российских властей. «Необходимость применения совершенно новых институтов управления в горских обществах, - отмечает российский исследователь, - стала очевидной еще в ходе Кавказской войны. В горской среде не представлялось возможным использование чисто российской системы управления. В самой Российской империи весь административно -судебный строй в государстве был построен на крепостном праве, совершенно чуждом горскому населению. Прививать же этому населению несвойственные ему понятия и условия жизни являлось опасным в политическом отношении. Поэтому кавказской администрации пришлось сохранить, хотя бы на время, традиционные институты управления и судопроизводства, основанные на религии, обычаях и традициях»5.

В Северный Дагестан вошли Даргинский округ, Присулакское наибство, Мехтулинское ханство и шамхальство Тарковское. В Южный Дагестан были включены Кайтаго-Табасаранский, Самурский округа и Кюринское ханство. Средний Дагестан состоял из Гунибского, Казикумухского округов и Аварского ханства. В состав Верхнего Дагестана вошли Бежтинский округ и все остальные селения, не вошедшие в Аварское ханство и Гунибский округ. Ханства подчинялись начальникам отделов только по военным вопросам6.

К 1867 г. царская администрация под различными предлогами ликвидировала все дагестанские ханства и владения. Вместо них были утверждены девять округов с однотипной системой управления [6, с. 34]. В свою очередь, округа были разделены на наибства, число которых составляло 42. Однако в 1899 году они были ликвидированы, и взамен наибств образованы участки по аналогии с общероссийскими.

Таким образом, в Дагестанской области в 60-х годы XIX в. была организована система управления, представлявшая собой военно-народное управление. В соответствии с Положением управление Дагестаном подразделялось на военное и гражданское. К военному относилось управление войсками и местным населением, к гражданскому – управление ханствами. Военные и гражданские властные структуры находились в подчинении начальника Дагестанской области, назначаемого из российских генералов. На начальника области были возложены функции командующего войсками, а по гражданской части он оказался приравнен к губернатору центральных российских губерний.