Административное право как социальная ценность

It’s entirely possible to assert that in perfecting and enabling effectiveness of the government mechanisms performance administrative law is the major value.

Философская проблема ценности охватывает широкий круг вопросов, которые стоят перед человечеством с древнейших времен. К ним относятся «вопросы о полезном и вредном, справедливом и несправедливом, прекрасном и безобразном, об идеале и благе» [1].

В философской литературе понятие «ценность» было введено в 60-х годах XIX века немецким философом Г. Лотце, который определил его как некую « значимость чего-либо в отличие от существования объекта или его качественных характеристик» [2].

Становление теории ценностей (аксиологии) прошло долгий исторический путь от идей Гераклита, Платона, Демокрита до воззрений И. Канта, Г Гегеля, Н. Гартмана, современных философов. Несмотря на множество взглядов, которые объединяет понимание ценности как некоего общественного явления, в философской литературе господствующим является мнение о том, что «ценностная ситуация» представляет собой триединство субъекта (оценивающего), объекта (оцениваемое) и отношения между ними (оценивание). В науке разрабатывается теория иерархии ценностей, впервые предложенная Э. Гартманом. Так, например, М. Шелер описывал четыре ряда ценностей:

• а)    «приятное»и«неприятное»;

• б)    витальные ценности («благополучие», «благосостояние», здоровье и болезнь и т.п.);

• в)    духовные ценности; «прекрасное» и «безобразное», «справедливое» и «несправедливое», ценности чистого познания истины;

• г)    высшая модальность «святого» и «несвятого», являющая себя только в «абсолютных предметах», так что все остальные ценности являются ее символами [3].

Поскольку административное право -явление общественное, то, несомненно, оно находится в орбите ценностных отношений. Административно-правовые ценности относятся к категории духовных ценностей субъекта. Однако когда мы говорим об административно-правовых отношениях, то должны ясно представлять всю сложность понятия «субъекты административно-правовых отношений». Это обобщающее понятие объединяет разных лиц: юридических и физических. В его содержание включаются граждане, иностранцы, лица без гражданства, органы государственного и общественного управления, государственные служащие, предприятия, организации, учреждения, разного рода объединения. Разумеется, каждый из них имеет свои ценностные ориентации по отношению к админи-

Юсупов В.А.

стративному праву в тот или иной отрезок времени, в той или иной общественной ситуации. Критерием ценности административного права во всех случаях выступают конкретные возможности того или иного субъекта административных правоотношений. Авторы учебника «Философия права» верно отмечают: «...право ценно, если оно прямо или косвенно способствует са-моосуществлению и самосозиданию человека в истории, если на деле способствует рождению новых возможностей для развития человека и общества» [4].

Ценность административного права состоит в том, что оно создает возможности для благоприятного развития общества и государства; национальной и международной экономики, способствует решению социальных проблем; сохранению и развитию культурных ценностей; обеспечению безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина.

В литературе выделяются три основные формы бытия ценностей:

• 1)    общественные целевые ценности и идеалы;

• 2)    предметно-воплощенные ценности;

• 3)    личностные (или экзистенциальные) [5].

Общественные целевые ценности административного права формируются общественным и правовым сознанием. Общественное и правовое сознание вырабатывает определенные интегративные требования, которые в конечном счете формируют административное право как социальное право . Г.Д. Гурвич определял социальное право как право «всеединства, объективно интегрирующее всякую действительную активную тотальность, которая воплощает вневременную позитивную ценность» [6], По его мнению, эта «вневременная позитивная ценность» характеризуется рядом признаков. Г Д. Гурвич называет «.. .семь существенных признаков социального права»:

• 1)    общая функция социального права -объективная интеграция некоей тотальнос

ти посредством устроения единства общения его членов;

• 2)    основа его принудительной силы: социальное право непосредственно порождается той самой тотальностью, которую оно интегрирует;

• 3)    объект: регламентация внутренней жизни данной тотальности;

• 4)    внутренняя структура соответствующего правоотношения: непосредственное участие в правоотношении не разобщенной на элементы тотальности;

• 5)    внешнее проявление: «социальная власть», как правило, не связанная с безусловным принуждением;

• 6)    осуществление примата неорганизованного права по отношению к организованному, делающее недопустимыми любые иные формы выражения, кроме основанных на равноправном сотрудничестве ассоциаций;

• 7)    субъект, к которому обращено организованное социальное право: сложная коллективная личность [7].

Общественное и правовое сознание оценивает административное право как социальное право лишь тогда, когда оно соответствует вышеназванным «существенным» признакам. Лишь тогда оно видит в нем «вневременную позитивную ценность». Время, исторические обстоятельства могут менять характеристики и оценки административного права. Так, в период фашистской диктатуры, советской сталинской диктатуры административное право теряло свои общественно-полезные свойства, служило достижению антигуманистических целей, но при этом его «вневременная позитивная ценность» всегда оставалась непоколебимой, выступала и выступает неким идеалом административного права.

Идеал административного права в той или иной мере закрепляется в нормах административного права, актах их применения и конкретных административно-правовых отношениях. Именно здесь формируются предметно-воплощенные ценности. Оп- редмечивание идеала административного права порождает целую систему иерархически построенных ценностных отношений. Если орган государства принимает норму административного права и оценивает ее как инструмент осуществления благих целей, то правоприменители, пользователи права, исполнители могут на своем уровне не только не разделять положительную оценку этой нормы, но и отрицательно воспринимать последнюю. Таким образом, иерархическая система ценностных отношений на уровне предметного воплощения идеи административного права может быть неоднородной и даже внутренне противоречивой.

Личностные экзистенциальные оценки административного права весьма разнообразны. Они находятся под воздействием объема знаний о праве и об общественных потребностях, уровня образования оценивающего субъекта, его правосознания, воздействия на него ценностных ориентаций той социальной микрогруппы, к которой он относится (семья, трудовой коллектив, друзья и т.п.).

Личность и административное право в процессе их взаимодействия порождают целую гамму ценностных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе изменения потребностей, взглядов, исторических условий. Когда мы говорим о ценностях административного права с точки зрения его влияния на личность, то мы должны иметь в виду не только формулу: «административное право существует для обеспечения свободы и охраны от посягательств на личность», но и учитывать сущность и самовыражение самой личности. Н.Н. Алексеев, рассуждая о соотношении идеи права и личности как единстве обладающих смыслом актов, писал: «По существу своему личность, как начало объединения всех возможных актов, может быть носителем и положительных, и отрицательных ценностей - и добра, и зла - так же, как и различных ценностных модальностей, чувственных и духовных, нравственных и эстетических. Отсюда видно, с какой осторожностью мы должны отнестись к известному утверждению, что личность сама по себе есть ценность и даже высшая из ценностей» [8]. Действительно, может ли в нормах административного права, актах его применения рассматриваться как высшая ценность лицо, постоянно нарушающее нормы административного права, акты их применения, субъективные административные права других участников административных правоотношений? Отсюда, для административного права личность становится ценностью лить в том случае, если действия этой личности соответствуют идеалу административного права и ее ценность как бы соприкасается с вневременной позитивной ценностью самого административного права.

Ценность административного права для отдельного субъекта общественных отношений, не являющегося участником административных правоотношений, носит отвлеченный характер, часто эмоционально окрашена. Для субъектов же административных правоотношений оценочный характер административного права становится ярко выраженным и приобретает определенную направленность. Можно выделить три вида ценностной направленности субъектов административно-правовых отношений. Первая из них - разрешение возникших противоречий в обществе, государстве, в работе органов государственного управления или между участниками конкретных административных правоотношений. Второй вид ценностной направленности - устранение препятствий для осуществления субъективных административных прав. Наконец, третий вид - создание новых возможностей саморазвития субъекта административных правоотношений. Эти три вида ценностных направленностей субъектов административно-правовых отношений имеют некую общую, сущностную, ценность: свобода и справедливость.

Юсупов В.А.

Ценностные направленности субъектов общественных и, в частности, административно-правовых отношений применительно к административному праву всегда связаны с правосознанием. Поэтому, когда мы говорим о свободе и справедливости, мы имеем в виду, что административное право как социальная и индивидуальная ценность может обеспечить справедливость и свободу посредством своего дисциплинирующего свойства . Б.А. Кистяковский в своем главном труде «Социальные науки и право» обосновал неразрывную связь справедливости и свободы, с одной стороны, и дисциплинирующей роли права - с другой. Он писал: «Главное и самое существенное содержание права составляют справедливость и свобода. Правда, справедливость и свобода составляют содержание права в их внешних, относительных, обусловленных общественной средой формах. Но внутренняя, более безотносительная, духовная свобода возможна только при существовании свободы внешней; последняя есть самая лучшая школа для первой. Еще более важную роль играют внешние формы для справедливости, так как только благодаря им справедливость превращается из душевного настроения в жизненное дело . Таким образом, и все то ценное, что составляет содержание права, приобретает свое значение в силу основного формального свойства права, выражающегося в его дисциплинирующем действии » [9].

Социальная ценность административного права и различное ценностное отношение к нему субъектов общественных отношений - явления подвижные. На них оказывает влияние не только эмоциональнонравственное состояние субъекта , но и его административное правосознание .

Права и свободы человека и гражданина - явление многоплановое, связанное с самой природой человека как биологического, социального и духовного феномена. В Российской Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года записано: «Права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации».

В последние годы теория прав и свобод человека весьма активно разрабатывается юристами. Как подчеркивал Ф.М. Рудинс-кий: «С точки зрения юридического содержания право человека - мера возможного поведения, гарантированного юридическими нормами, а также нравственными, политическими, религиозными правилами и принципами» [10]. Некоторые авторы выделяют основные признаки прав человека. Например, Б.Л. Назаров к ним относит следующее:

• 1)    это определенные равные социальные возможности; властные полномочия личности;

• 2)    они признаются и охраняются обществом, государством, международным сообществом;

• 3)    они направлены на удовлетворение естественных и социальных потребностей людей и соответствующих притязаний;

• 4)    гарантии прав обеспечивают достойное и справедливое, свободное и ответственное развитие личности, ее участие в многообразных отношениях [11].

Свобода личности рассматривается, во-первых, как «.. .отсутствие эксплуатации и угнетения, дискриминации и преследований, страха и нужды», а во-вторых, как «возможность совершения поступков в соответствии с подлинным волеизъявлением человека в рамках, предусмотренных демократическим законодательством» [12].

Административное право как часть правовой системы выступает в качестве средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Речь идет прежде всего о формирующемся международном административном праве. Его становление идет как путем разработки международных норм и правил, обеспечивающих свободу и безопасность человека, так и путем формирования региональных правовых систем, например, права Европейского Союза.

Международные и региональные административно-правовые системы, обеспечивающие права и свободы человека и гражданина, оказывают влияние на национальные административно-правовые системы. Социальная ценность этих систем состоит в том, что и международное, и национальное административное право обеспечивают равные права и возможности человека, а также на общечеловеческом пространстве защищают их от посягательств со стороны нарушителей норм административного права любой страны. Так, в ст. 39 - 40 Договора об образовании Европейского сообщества 1992 года гарантируется свобода перемещения работников-мигрантов с целью их трудоустройства. Этим актом гарантируется право работников-мигрантов:

• а)    принимать реальные предложения о трудоустройстве и в связи с этим свободно перемещаться по территории государства пребывания;

• б)    проживать на территории соответствующего государства с целью трудоустройства, а также пользоваться всеми правами, предоставленными гражданам страны пребывания;

• в)    проживать на территории страны пребывания после прекращения трудовой деятельности (в связи с выходом на пенсию или потерей трудоспособности) [13].

Что касается национальной административно-правовой системы, то она выработала такие направления обеспечения прав и свобод человека и гражданина, как право гражданина на участие в государственном управлении, разрешительная система, административный надзор, административноправовые режимы, административное принуждение.

Административное право обеспечивает право граждан на участие в государственном управлении. В России сложились сле дующие формы участия населения в осуществлении функций государственного управления: а) участие общественных организаций в принятии управленческих решений; б) участие группы граждан в реализации функций государственного управления (например, добровольные народные дружины помогают органам внутренних дел в охране общественного порядка); в) участие в осуществлении функций управления отдельных граждан на добровольной основе. Ценность норм административного права, регламентирующих участие общественности в государственном управлении, состоит не только в повышении эффективности работы органов государственного управления, но и в повышении административного правосознания самих граждан.

Разрешительная система представляет собой «.. .совокупность нормативных установлений, посредством которых регулируется комплекс общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений для совершения определенной деятельности и последующим государственным контролем за соблюдением правил и условий осуществления разрешительной деятельности» [14].

Социальная ценность норм административного права, регулирующих разрешительную систему, состоит в обеспечении права человека и гражданина на пользование экологически чистой и безопасной продукцией, продукцией надлежащего качества. Разрешительная система позволяет реализовать право граждан на проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования. Эти нормы обеспечивают общественный порядок и безопасность неопределенного круга лиц.

Административный надзор осуществляется широким кругом субъектов административного права в целях обеспечения безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической безопасности и т.п. Его социальная ценность состоит в создании условий для

Юсупов В.А.

нормальной жизнедеятельности общества. Он способствует реализации важнейшего конституционного права человека и гражданина - права на жизнь, работу, здоровый образ жизни и т.п.

Административные режимы также способствуют осуществлению прав и свобод человека и гражданина. Например, режим противодействия терроризму обеспечивает также право на жизнь, на безопасный труд и т.д.

Нормы административного права регулируют и механизм административного принуждения. Административное принуждение, как подчеркивается в юридической литературе, - это особый вид государственного принуждения, который «.. .имеет своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления». По своему содержанию оно заключается во внешнем государственно-правовом психологическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного и имущественного характера, то есть тех или иных неблагоприятных последствий [15]. Ценность норм административного права, обеспечивающих механизм административного принуждения, состоит в создании условия беспрепятственного осуществления конституционных прав и свобод законопослушных лиц. Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что административное право обеспечивает необычайно широкий круг конституционных прав и свобод человека и гражданина: от права участия в государственном управлении до права на жизнь, здоровье и благополучие. Именно в этом состоит его общественная и правовая ценность.

Административное право является одним из основных средств, с помощью которых государство совершенствует механизм государственного управления в целях обеспечения более высокого уровня осуществления своих функций. Эффективность госу дарственного управления можно рассматривать как соотношение между результатом и поставленными в актах государственного управления целями.

Эффективность государственного управления достигается посредством формирования оптимальной структуры органов государственного управления, правильного соотношения централизации и децентрализации функций управления, оптимизации функций управления, наиболее правильного использования методов и форм управления, достаточно четкого правового закрепления функций и компетенции органов управления.

Оптимизация системы органов государственного управления предполагает создание наиболее простой ее структуры, тем не менее способной быстро и эффективно осуществлять поставленные задачи. В России в ходе административных реформ постоянно ведется поиск оптимальной структуры органов государственного управления. В 2004 году была утверждена структура федеральных органов государственного управления, которая позволила существенно сократить их количество.

Нормы административного права обеспечивают также совершенствование внутренней структуры органов государственного управления. В них учитываются факторы, предопределяющие структуру, численность того или иного органа. В.Г Вишняков выделял наиболее важные по их влиянию на структуру органов управления факторы: внешние и внутренние. К внешним он относил политические, экономические и социальные. К внутренним - кадры, наличие материальных возможностей, количество и состав структурных подразделений, стиль руководства, степень участия служащих в принятии решений, содержание функций органа управления [16].

На основе норм административного права регулируются процессы централизации и децентрализации управления. В связи с формированием в России демократического правового государства постепенно про- исходит процесс децентрализации государственного управления наряду с централизацией некоторых функций на федеральном уровне. При этом административное право закрепляет принцип децентрализации, под которым понимается основная идея «формирования и функционирования системы управления на основе реализации государственно-управленческих функций систематизированным комплексом разноуровневых управляющих субъектов самостоятельно и под свою ответственность» [17].

Административное право обеспечивает эффективность государственного управления путем оптимизации функций государственного управления. В ходе административной реформы в России были выделены следующие типы функций: а) регулятивные; б) контроля и надзора; в) управления государственным имуществом; г) оказания государственных услуг Это повлекло за собой выделение четырех типов федеральных органов государственного управления: федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы, федеральные надзорные органы. К федеральным министерствам были отнесены органы, выполняющие функции выработки государственной политики и координирующие деятельность агентств, служб и органов надзора, действующие в соответствующей сфере. Федеральные агентства были призваны оказывать государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе. Федеральные службы - это органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения. Что касается органов надзора, то они должны осуществлять контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению [18].

Социальная и управленческая ценность административного права состоит в регулировании и правильном использовании методов государственного управления. Под методом государственного управления обычно понимается совокупность конкретных последовательных операций управляющих субъектов (органов государственного управления и служащих органов государственного управления), целью которых является определенного вида воздействие на управляемых субъектов с тем, чтобы достичь намеченных результатов в процессе осуществления функций государственного управления. Наиболее общими методами являются убеждение и принуждение.

Убеждение предполагает воздействие на сознание и поведение людей, целью которого является формирование у них осознания внутренней потребности в соблюдении административно-правовых предписаний, выполнении поставленных задач, обеспечении дисциплины в процессе повседневной, управленческой и трудовой деятельности. Убеждение осуществляется в различных формах. Органы государственного управления и должностные лица проводят разъяснение принятых решений, обмен опытом работы, семинары, инструктажи и т.п. Одной из важнейших форм убеждения является использование системы государственного поощрения служащих аппарата государственного управления (государственные награды, повышение в должности, присвоение чинов и званий).

Метод принуждения в государственном управлении с помощью норм административного права или актов их применения используется в двух аспектах: во взаимоотношениях между органами государственного управления и гражданами и применительно к работе органов государственного управления. В юридической литературе отмечается, что метод принуждения в государственном управлении применяется в следующих формах:

• а)    установление в актах органов государственного управления запретов и санкций за их нарушение;

• б)    принудительное изъятие материальных и финансовых средств в случаях, пре-

• Юсупов В.А.

дусмотренных административным законодательством;

• в)    отмена незаконных актов государственного управления;

• г)    применение материальных санкций за нарушение государственной дисциплины, нанесение материального ущерба государственным организациям;

• д)    применение мер дисциплинарной, административной, а в иных случаях - уголовной ответственности к государственным служащим [19].

Административное право позволяет четко определить компетенцию органа государственного управления и очертить круг его функций и полномочий. Компетенция, как подчеркивал Б.М. Лазарев, выражает процесс разделения труда между органами государственного управления, обеспечивает известное обособление элементов системы, определяет рамки деятельности органов, за пределы которой отдельный орган не может выйти, не может вторгнуться в сферу деятельности другого органа, если иное не предусмотрено правовыми актами [20]. В компетенции закрепляются функции органов государственного управления, под которыми понимаются потенциальные целенаправленные возможности и обязанность действовать определенным образом в целях достижения предусмотренных результатов. В процессе государственного управления отдельные функции утрачивают актуальность, возникает потребность закрепления в компетенции органа государственного управления новых функций. Здесь административное право выполняет регулирующую роль. С помощью его норм устаревшие функции исключаются из компетенции органа государственного управления и вводятся другие функции, объективно необходимые в данной управленческой ситуации.

Оказывая влияние на механизм государственного управления, административное право само становится фактором социального и государственного управления. Специалистами в области науки административного права выделены основные блоки вопросов, которые регулируются нормами административного права. К ним отнесены:

• -    формирование и обеспечение действия механизмов реализации конституционного статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также общественных объединений разных типов;

• -    конкретизация норм актов высшей юридической силы, регулирующих вопросы в различных сферах и областях государственной и общественной жизни;

• -    определение (установление) типовых правил поведения в сфере государственного управления;

• -    разработка, утверждение и проведение в жизнь различного рода государственных программ развития наиболее актуальных направлений деятельности в сферах социально-экономического, культурно-образовательного, медицинского, информационного и иного характера;

• -    установление организационно-правового статуса органов государственного управления, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;

• -    формирование условий взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

• -    установление необходимых запретов, ограничений, возложение специальных обязанностей или предоставление специальных прав в сфере государственного управления;

• -    определение порядка, условий, требований совершения соответствующих действий исполнительно-распорядительного характера, установление процедур управленческой деятельности [21].