Административное усмотрение в расследовании несчастных случаев на производстве и административном расследовании по делам о нарушениях государственных нормативных требований охраны труда

Принятие решения очень часто сопровождается выбором, который предполагает предоставление предпочтения одному из возможных вариантов поведения. В административном праве проблема верного выбора существует в контексте рассмотрения вопросов, связанных с теорией дискреции. Российское законодательство не содержит положений об административном усмотрении. В решениях вышестоящих судов России встречаются разъяснения по данному вопросу1. В постановлении Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 изложены значимые для судебной практики критерии оценки границ усмотрения органов публичной администрации и законности дискреционных административных актов, оспариваемых в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Многие российские и зарубежные авторы посвящают свои научные труды проблематике административного усмотрения. Прежде всего, отечественные ученые анализируют существо, предназначение, осуществление усмотрения и ограничение его пределами. Вместе с тем исследования не носят системного характера, а важному вопросу судебной проверки акта административной дискреции не уделяется должного внимания2. Эти пробелы в научных исследованиях и известная важность самого феномена административного усмотрения формируют актуальность данного исследования.

В статье после краткого исследования сущности административного усмотре- с оформлением таких критериев в законах и правовых позициях судов4. Так, в немецком правопорядке теория усмотрения регламентирована в Законе об административных процедурах, при этом органы административной юрисдикции обязаны применять данный феномен согласно предписанной цели и не нарушая пределов, заданных законом [4, с. 5].

В России становление доктрины административного усмотрения произошло самобытным образом, с учетом аспектов отечественного административного права, государственного управления и истории страны, но с основой на континентальной доктрине. Однако, российское законодательство не имеет должной регламентации административного усмотрения. Тем не менее, в решения высших судов России встречаются разъяснения по вопросам интерпретации и применения дискреции. Так, постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21, разъясняющее вопросы применения судами главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ, ограничивает дискрецию пределами полномочий (законными предписаниями) и законной целью5. При этом нарушением пределов усмотрения является использование усмотрения вопреки законной цели или принципу соразмерности. А через принципы пропорциональности и защиты доверия обеспечивается контроль дискреционных административных актов, учитывая при этом требования добросовестности, разумности, справедливости и другие аспекты6.

Таким образом, в рамках любой правовой деятельности производится оценка фактических обстоятельств до принятия соответствующего решения. В силу изложенного нет необходимости в выделении оценки в качестве отдельного элемента усмотрения. Усмотрение представляет собой непосредственно сам выбор публичной администрации варианта решения управленческого вопроса7. И в качестве формы дискреции выступает административный акт. Вместе с тем дискреционный административный акт принимается в условиях нормативно-правовой неопределенности, но с учетом наличия определенных границ, очерченных законом. При этом критериями оценки законности дискреционных административных актов служат принципы права.

Об административном усмотрении в расследовании несчастных случаев на производстве

Под влиянием научных исследований вышестоящие суды стали активнее использовать взаимосвязанные теории административных процедур, усмотрения и актов. Так, постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 задает ориентиры оценки административных актов в виде принципов соразмерности, защиты доверия и законности, определяет основания пересмотра и отмены благоприятствующих и обременяющих административных актов. Вышеупомянутое Постановление заимствует определенные критерии из континентальной доктрины, но с акцентами на сложившуюся стержневую опору российского правопорядка на принцип законности.

Вместе с тем в решениях Конституционного Суда РФ, в частности в постановлении от 9 ноября 2022 г. № 48-П8 получивший суверенное значение принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства устанавливает границы административного усмотрения, представленного в виде возможности органа отменять ранее принятый им акт. Вместе с тем учитываются последствия таких решений для адресата акта и не упускаются из внимания требования справедливости и разумности. А критерий разумности выступает здесь не только в качестве основы для возникновения усмотрения, но и как его границы и инструмент контроля их соблюдения9. Но, прежде всего, разумность в идеале присутствует в процедуре принятия административного акта. Исходя из того, что принятию дискреционного административного акта предшествует определенная работа по оценке оснований, целей, обстоятельств и условий его совершения, по соблюдению процедуры, предшествующей изданию акта, но, вместе с тем, реализуется эта деятельность в условиях правовой неопределенности10.

Так, по результатам основного расследования несчастных случаев на производстве органами публичной администрации в описанных законом случаях оформляются административные акты, связанные с контрольно-надзорной деятельностью за соблюдением порядка и проверкой обос- нованности выводов комиссии по итогам дополнительного расследования (например, распоряжение о проведении дополнительного расследования, предписание).

Такая деятельность протекает параллельно в ходе осуществления контроля (надзора) и одновременно на границах, очерчивающих процедуру дополнительного расследования, и связана с проверкой контролирующими органами соблюдения порядка основного расследования, что придает последнему, условно говоря, смешанную природу, основанную на двух отраслях права – трудовой и административной. Итак, расследование несчастных случаев представляет собой специфическую административную деятельность. А следовательно, является уместным рассмотреть данную деятельность в контексте реализации вопросов административного усмотрения.

Расследование несчастного случая, в свою очередь, ориентировано на установление фактических обстоятельств, объективных причин, а также нарушений и виновных лиц. Ранее действующее постановление Минтруда России от 24 октября 2002 г. № 7311 не определяло перечня возможных причин несчастных случаев. Приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 20 апреля 2022 г. № 223н12 утверждает усовершенствованное Положение об особенностях расследования (далее –

Положение), которое детализирует порядок расследования. Появляются, в частности, классификаторы типов, категорий, причин несчастных случаев. Комиссией производится определение причин согласно классификатору. При этом характер общей причины «неудовлетворительная организация производства работ» с неограниченным внутренним наполнением и отсутствие алгоритма или методики определения причин в совокупности позволяют комиссии усматривать в качестве причин нарушения работодателем государственных нормативных требований охраны труда, которые не находятся в причинно-следственной связи с произошедшим инцидентом13.

И такая правовая неопределенность положений законодательства применительно к описанию порядка расследования встречается не единожды.

Так, правовая неопределенность и возможность для усмотрения проявляются в процедурных моментах расследования (в том числе, при формировании состава комиссии). В положениях, связанных с проявлением усмотрения комиссией или ее председателем, используется словосочетание «при необходимости», являющееся одним из характерных признаков дискреции. Например, необходимость участия в комиссии лица, ответственного за содержание территории объекта, на котором произошел случай, определяется по усмотрению комиссии (ст. 229 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ)). А продление расследования производится при необходимости председателем комиссии для дополни- тельной проверки обстоятельств и осуществления экспертиз (ст. 2291 ТК РФ). Вместе с тем, обязательность оформления заседания членов комиссии не установлена. По общему правилу протоколирование производится по усмотрению комиссии. Протокол составляется только при отказе членов комиссии подписать акт расследования (п. 31 Положения) или в особых ситуациях (п. 21.2 Положения)14. И если упомянутые положения ст. 229 ТК РФ и ст. 2291 ТК РФ нельзя с точностью отнести во всех ситуациях к отрицательным проявлениям усмотрения, то отсутствие обязательности протоколирования заседания комиссии можно охарактеризовать с негативной стороны. Так, принятые с учетом изложенного, в частности, решения членов комиссии, в том числе, органов публичной администрации, могут влиять на результаты расследования в направлении сокрытия обстоятельств, материалов случая, а также совершенных нарушений. И причины подобного сокрытия лежат в недостаточной формализации, а значит, и правовой неопределенности порядка расследования.

Правовая неопределенность наблюдается и в отношении правового понятия грубой неосторожности пострадавшего в несчастном случае на производстве. Данное понятие не урегулировано в российском законодательстве. Как и не регламентированы понятие административного усмотрения и варианты его проявлений (форм). При этом различные национальные право-порядки решают вопрос соотношения неопределенных правовых понятий и дискреции по-разному. Например, немецкий правопорядок относит неопределенные правовые понятия к подлежащим толкованию понятиям [5, с. 297–298], а российская доктрина – к форме усмотрения [6, с. 110–111]. В отношении понятия грубой неосторожности пострадавшего считаем, что его можно отнести к форме усмотрения. Данная позиция подкрепляется практикой расследования, которая складывается следующим образом. При наличии нарушения или нарушений работодателем государственных нормативных требований охраны труда, как правило, грубая неосторожность пострадавшего комиссией или публичной администрацией не устанавливается, за исключением, например, случаев, когда пострадавший находился в состоянии алкогольного опьянения.

Такая тенденция наблюдается и в судебной практике. Например, при оспаривании работодателем актов государственного инспектора труда, принятых по итогам дополнительного расследования, судом было установлено15: 1) в ходе такого расследования были выявлены нарушения работодателем в виде допуска к работе без обучения охране труда дополнительно к уже зафиксированному в акте расследования несоблюдению работником правил дорожного движения; 2) с учетом установленных нарушений государственных нормативных требований охраны труда грубая неосторожность в действиях пострадавшего не должна была определяться. Суды апелляционной и кассационной16 инстанций не усмотрели в совершенном работником выезде на полосу, предназначенную для встреч- ного движения транспортных средств, обсуждаемой грубой неосторожности пострадавшего; акты инспектора признали законными. Аналогичный подход, направленный на выявление нарушений работодателем государственных нормативных требований охраны труда при оценке отсутствия грубой неосторожности пострадавшего в инциденте, достаточно часто наблюдается в судебной практике17. Подобная позиция контролирующих органов и судов представляется неоднозначной и не соответствующей критериям разумности и справедливости. А в целях большей определенности, мотивированности и объективности результатов расследования требуется на законодательном уровне регламентировать определение понятия грубой неосторожности пострадавшего18.

В условиях продемонстрированной недостаточной нормативно-правовой определенности содержательной основы и процедурных аспектов расследования публичная администрация принимает административные акты (например, предписания, распоряжения о проведении дополнительного расследования). И обращаясь к предмету судебного контроля законности упомянутых дискреционных административных актов, судебная практика демонстрирует подход, заключающийся в исключении из предмета контроля реализации субъективного права на усмотрение. Так, согласно Кассационному определению от 30 марта 2021 г. № 88а-7799/202119 по делу № 2а-247/2020 суд сформулировал следующие выводы: 1) было реализовано право государственной инспекции труда на отражение особого мнения к акту расследования; 2) обоснованно и законно государственная инспекция труда издала распоряжение о проведении дополнительного расследования несчастного случая. При этом судом первой инстанции регламентирование законодателем необходимости проведения в установленных случаях дополнительного расследования обосновывается необходимостью соблюдения баланса интересов работника и работо-дателя20. То есть право публичной администрации на отражение особого мнения к акту расследования воспринимается судебной практикой как не подлежащее ни доказыванию, ни оспариванию. А необходимость проведения дополнительного расследования применительно к подобным случаям из такого права исходит.

В другом деле при оспаривании распоряжения о проведении дополнительного расследованияи предписания государственного инспектора труда суд проанализировал законность указанных административных актов, а также процедур основного и дополнительного расследования несчастных случаев21. Так, суды, как правило, производят оценку таких административных актов исключительно на соответствие критериям законности. При этом упускают из внимания22 разъяснения постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21, мотивирующие суды применять принципы защиты доверия и пропорциональности.

Соответственно, порядок расследования несчастного случая характеризуется фрагментарной правовой неопределенностью, а в частности: 1) неисчерпывающим перечнем возможных причин несчастно- го случая; 2) отсутствием в российском законодательстве определения понятию грубой неосторожности пострадавшего;

• 3) отсутствием регламентации обязательности формализации хода и результатов заседания комиссии для всех случаев. По итогам расследования в условиях недостаточной нормативно-правовой определенности публичной администрацией принимаются административные акты. Из предмета оценки судами дискреционных административных актов, как правило, исключаются вопросы реализации органами публичной администрации субъективного права на усмотрение. При этом суды неактивно применяют принципы защиты доверия и пропорциональности при оценке законности дискреционных административных актов.

Об административном усмотрении в административном расследовании по делам о нарушениях государственных нормативных требований охраны труда

Участие публичной администрации в расследовании несчастных случаев взаимосвязано с производством по делам об административных правонарушениях в сфере государственных нормативных требований охраны труда, а значит – и с административным расследованием дел данной категории, принимая во внимание следующее.

Во-первых, расследование несчастных случаев является этапом, предшествующим производству по делу об административном правонарушении в сфере государственных нормативных требований охраны труда при выявлении таких нарушений23. При этом задачи порядка расследования заключаются в установлении причин, обстоятельств несчастного случая, нарушений государственных нормативных требований охраны труда и виновных в них лицах. Здесь наблюдается некоторое сходство с задачами административного расследования, которое обнаружится в дальнейшем.

Во-вторых, административное расследование представляет собой необязательную процессуальную форму производства по делу об административном правонарушении. Решение о проведении административного расследования принимается по усмотрению уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении должностного лица. Но такое решение принимается в рамках, установленных законом (ст. 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)).

Так, ч. 1 ст. 28.7. КоАП РФ определяет категории дел об административных правонарушениях, по которым можно проводить административное расследование. И к таким делам относятся, в частности, те, что связаны с нарушением трудового законодательства. При этом административное расследование может проводиться только после выявления административного правонарушения. А основания для его проведения могут заключаться в необходимости установления виновного лица, сбора доказательств, проведения экспертизы и осуществления иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Наконец, само административное расследование реализуется в установленные законом сро- ки, но в исключительных случаях с возможностью продления сроков по усмотрению соответствующих должностных лиц в порядке ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ. Вместе с тем, данная процессуальная форма производства по делам об административных правонарушениях заключается в осуществлении реальных процессуальных действий.

Направленность данных процессуальных действий состоит в установлении фактических обстоятельств и предварительной правовой квалификации выявленных действий (бездействий) физических или юридических лиц (т. е., в решении задач административного расследования). Значит, по результатам соответствующих процессуальных действий и совершенного правового анализа действия или бездействия виновного лица производится предварительная правовая квалификация, а следовательно, и промежуточный выбор вида, а также размера административного наказания. В дальнейшем, на последующих стадиях производства по делу об административном правонарушении, это решение либо изменяется, либо остается неизменным.

Осуществляя оценку фактических обстоятельств и материалов дела, орган административной юрисдикции проявляет усмотрение при назначении вида и размера административного наказания в пределах санкции, описанной в законе. При этом в целях осуществления такого выбора должен учитываться принцип соразмерности [1, с. 485]. Но сложившаяся практика свидетельствует о недолжном применении данного принципа. Например, ориентируясь в решениях (судебных актах)24 на границы, установленные санкцией соответствующей

Сибирское юридическое обозрение. статьи, суды никак не мотивируют свой выбор, заключающийся в назначении размера административного штрафа. Также при осуществлении данного выбора, как правило, не оцениваются характер и степень общественной опасности совершенного административного правонарушения, личность виновного лица и его имущественное положение. А чаще всего лишь учитываются некоторые обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

При этом некоторые заявленные критерии механизма установления административного наказания реализуются при назначении административного наказания в виде штрафа в размере ниже минимального размера, но не менее его половины (например, в отношении юридических лиц согласно ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ). Так, в данном случае оцениваются исключительность обстоятельств, связанных с характером совершенного правонарушения и его последствиями, а также имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица. Применительно к делам об административных правонарушениях в сфере государственных нормативных требований охраны труда , лица, рассматривающие такие дела, не применяют данные положения при назначении размера штрафа по чч. 3–5 ст. 5.27.1 КоАП РФ. Обосновывают подобные решения особым характером правонарушений в данной области25.

Таким образом, само решение о проведении административного расследования принимается по усмотрению лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении. Но принятие такого решения должно быть обусловлено одним из предусмотренных законом обстоятельств. При этом необходимость административного расследования, например, может быть связана с проведенным ненадлежащим образом расследованием несчастного случая. И наоборот, трактовка административного усмотрения в негативном контексте может быть обусловлена проведением административного расследования без оснований и/или с искусственным затягиванием сроков проведения.

Дополнительно следует отметить, что административное расследование предоставляет предварительную правовую квалификацию, а значит – и неокончательный выбор вида и размера наказания. Здесь требуется стремиться к усовершенствованию и обоснованной реализации механизма соразмерности, выступающего предпосылкой назначения справедливого административного наказания. В связи с этим приобретают особую значимость принципы соразмерности (пропорциональности) и защиты доверия. А также необходимо учитывать принцип индивидуализации административной ответственности.

Заключение

При принятии управленческих решений в форме дискреционных административных актов используется административное усмотрение. Данный феномен связан с категориями «выбор» и «свобода». Усмотрение не обходится без субъективной оценки лицом, принимающим решение, всех необходимых параметров для осуществления верного выбора решения определенного управленческого вопроса. При этом такое решение совершается в условиях некоторой правовой неопределенности. А свобода дискреции очерчена границами законодательного урегулирования. Наоборот, безосновательное административное усмотрение представляет собой произвол, сопровождаемый нарушением принципа законности [7, с. 31]. Принципы права служат тем самым инструментом контроля границ административного усмотрения в целях соблюдения законности.

При отсутствии, в отличие от некоторых зарубежных правопорядков, законодательного урегулирования в России основ административного усмотрения труды ученых и вышестоящие суды РФ формируют стимулы для развития теории административных актов, выступающих в качестве форм управления26, в том числе, реализуемых посредством административного усмотрения. Постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 2127 детализирует инструменты контроля административных актов в виде принципов законности, защиты доверия и пропорциональности. А постановление Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2022 г. № 48-П утверждает автономное значение принципа защиты доверия, служащего гарантией стабильности положения адресатов актов.

Следует отметить, что суды недостаточно активно используют в своих решениях принципы защиты доверия и пропорциональности, предложенные постановлениями Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 и Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2022 г. № 48-П правоприменительной практике в качестве регуляторных границ принимаемых административных актов, но с учетом, в том числе, указанных выше исключений. Данные принципы наряду с принципами законности и правовой определенности служат критериями для применения административного усмотрения. В целях обеспеченного внедрения принципов в правоприменительную практику требуется, прежде всего, законодательное урегулирование вопросов административного усмотрения, в том числе, принятие закона об административных процедурах

[8, с. 20–21], регламентирующего, в частности, принципы процедур.

И применительно к расследованиям несчастных случаев и административным расследованиям по делам об административных правонарушениях в сфере государственных нормативных требований охраны труда следует подытожить: 1) порядок расследования требует большей правовой определенности в части формализации процедуры, регламентации понятия грубой неосторожности пострадавшего, а также разработки методики (комплекса алгоритмов) установления причин несчастных случаев, которая позволит упростить работу комиссии, минимизировать временные издержки на урегулирование разногласий, исключить случаи указания в акте расследования причин, не имеющих причинноследственной связи с несчастным случаем; 2) административное расследование должно проводиться при наличии оснований и без затягивания сроков реализации производства по делам об административных правонарушениях; 3) в целях назначения справедливого административного наказания требуются усовершенствование и обоснованное применение критериев соразмерности мер ответственности. Вместе с тем требуется систематизация взаимосвязи между порядком расследования, контрольно-надзорным производством и производством по делу об административном правонарушении в целях понятности для участников отношений одновременности и/или последовательности реализации данных видов деятельности, четкости реализации действий публичной администрации, исключающих ситуации произвола, и обеспечения гарантий прав контролируемых лиц.