Административные правонарушения в сфере рекламы медицинских услуг

Актуальность вопроса совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере рекламы с учетом комплекса проводимых в настоящее время реформ, направленных на построение эффективного правового государства с развитой рыночной экономикой, не вызывает никаких сомнений. Особенное значение в аспекте важности для полноценного развития общественных отношений, складывающихся в сфере охраны здоровья граждан, имеет и эффективное правовое регулирование рекламы медицинских услуг. В этой связи проведение комплексного теоретико-правового анализа требований законодательства РФ к рекламе медицинских услуг, за неисполнение которых возможно привлечение к административной ответственности, интересно как с практической, так и с теоретической точек зрения.

Административная ответственность за нарушения законодательства о рекламе определена в ст. 14.3 КоАП РФ. За нарушение требований, установленных ч. 1–4 ст. 14.3 КоАП РФ, возможно привлечение к ответственности за нарушение общих требований, предъявляемых к рекламе, вне зависимости от объекта рекламирования. В соответствии с ч. 5 ст. 14.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение установленных законодательством о рекламе требований к рекламе лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг, в том числе методов лечения. Нарушение данных требований законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Статья 14.3. КоАП РФ содержит в себе бланкетные нормы, отсылающие к конкретным правилам поведения, закрепленным в нормах Федерального закона «О рекламе», за их нарушение возможно привлечение к административной ответственности.

Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (далее – ФЗ «О рекламе») содержит основные понятия, устанавливает базовые принципы правового регулирования и требования к рекламе. В соответствии со ст. 3 ФЗ «О рекламе» под рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке; объект рекламирования – товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, ре- зультаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама; товар – продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В ст. 5 ФЗ «О рекламе» определены общие требования к рекламе, в соответствии с которыми реклама должна быть добросовестной и достоверной. Недобросовестная реклама и недостоверная реклама не допускаются. В ст. 7 определены товары и услуги, реклама которых не допускается, в том числе запрещена реклама медицинских услуг по искусственному прерыванию беременности. В ст. 14– 20 определены общие требования к способам рекламирования, распространяющиеся на все виды рекламируемых товаров и услуг. В ст. 24 определены специальные требования, предъявляемые к рекламе лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг, методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, методов народной медицины.

В частности, реклама медицинских услуг, в том числе реклама методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации не должна содержать ссылки на конкретные случаи излечения от заболеваний, улучшения состояния здоровья человека в результате применения объекта рекламирования; содержать выражение благодарности физическими лицами в связи с использованием объекта рекламирования; создавать представление о преимуществах объекта рекламирования путем ссылки на факт проведения исследований, обязательных для государственной регистрации объекта рекламирования; содержать утверждения или предположения о наличии у потребителей рекламы тех или иных заболеваний либо расстройств здоровья.

Особое внимание хотелось бы обратить на анализ изменений, внесенных в содержание ч. 7 и 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе» Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ. Так, ч. 7 ст. 24 была представлена в следующем виде: «Реклама лекарственных препаратов, медицинских услуг, в том числе методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, медицинских изделий должна сопровождаться предупреждением о наличии противопоказаний к их применению и использованию, необходимости ознакомления с инструкцией по применению или получения консультации специалистов… Требования настоящей части не распространяются на рекламу, распространяемую в местах проведения медицинских или фармацевтических выставок, семинаров, конференций и иных подобных мероприятий, а также в предназначенных для медицинских и фармацевтических работников специализированных печатных изданиях, и на иную рекламу, потребителями которой являются исключительно медицинские и фармацевтические работники». Часть 8 ст. 24 была сформулирована следующим образом: «Реклама лекарственных препаратов в формах и дозировках, отпускаемых по рецептам на лекарственные препараты, медицинских услуг, в том числе методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, а также медицинских изделий, для использования которых требуется специальная подготовка, не допускается иначе как в местах проведения медицинских или фармацевтических выставок, семинаров, конференций и иных подобных мероприятий и в предназначенных для медицинских и фармацевтических работников специализированных печатных изданиях».

Вышеназванные изменения породили большое количество вопросов у представителей медицинского и юридического сообществ. Ввиду дефектов юридической техники в среде специалистов возникали неоднозначные трактовки, также отреагировала и правоприменительная практика. Официальная позиция ФАС РФ была изложена в информационном письме «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» от 20 января 2014 г. № АК/1193/14: «Реклама медицинских услуг допускается исключительно в рамках проведения мероприятий для медицинских или фармацевтических работников или в специализированных печатных изданиях, предназначенных для данных категорий работников». Сложилась неоднозначная ситуация, так как содержание ч. 7 ст. 24, согласно официальной позиции ФАС России, не совпадало с содержанием ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе». С одной стороны, реклама медицинских услуг должна сопровождаться предупреждением о наличии противопоказаний и о необходимости получения консультации специалистов; в то же время данное требование не распространяется на рекламу медицинских услуг в рамках проведения мероприятий для медицинских или фармацевтических работников или в специализированных печатных изданиях, предназначенных для данных категорий работников, но реклама медицинских услуг разрешена лишь в рамках проведения мероприятий для медицинских или фармацевтических работников или в специализированных печатных изданиях, предназначенных для данных категорий работников.

В период существования подобной правоприменительной практики медицинские организации пошли по пути рекламы медицинской деятельности, а не конкретных медицинских услуг.

В соответствии с п. 10 ст. 2 Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ медицинская деятельность – профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях. Согласно п. 4 ст. 2 вышеназванного закона медицинская услуга – медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение.

В соответствии с п. 22 Постановления Пленума ВАС РФ от 8 октября 2012 г. № 58 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона «О рекламе» понятие «медицинская деятельность» шире понятия «медицинская услуга», а следовательно, требования, распространяющиеся на рекламу медицинских услуг, не распространяются на рекламу медицинской деятельности.

С 30 июня 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 190-ФЗ «О внесении изменения в статью 24 Федерального закона «О рекламе», исключающий из сферы регулирования ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе» рекламу медицинских услуг. В письме ФАС РФ от 30 июня 2014 г. № АК/26183/14 «О порядке применения статьи 24 Федерального закона «О рекламе» были сформулированы разъяснения для оказания методической помощи территориальным органам ФАС России. В соответствии с данными разъ-яснениями на сегодняшний день недопустимо возбуждение дел об административном правонарушении по факту нарушения ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе» в части рекламы медицинских услуг, поскольку согласно ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Кроме того, в силу указанной ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ в случае, если дело об административном правонарушении по факту распространения рекламы медицинских услуг в местах, запрещенных в соответствии с ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе», возбуждено, решение по нему не принято и дело находится в процессе рассмотрения, такое дело об административном правонарушении подлежит прекращению.

Тем самым законодатель признал наличие дефекта юридической техники в содержании ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе» и устранил его. Полагаем, что юридическая конструкция ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе» все же не является совершенной и с точки зрения юридической техники требует дальнейшего уточнения. На сегодняшний день спорным в среде юридического и медицинского сообществ остается вопрос и о том, относится ли формулировка «для использования которых требуется специальная подготовка» исключительно к медицинским изделиям или распространяется также на методы профилактики, диагностики и медицинской реабилитации? Так, если данная формулировка относится лишь к медицинским изделиям, то реклама методов профилактики, диагностики и медицинской реабилитации разрешена исключительно в рамках проведения мероприятий для медицинских или фармацевтических работников или в спе- циализированных печатных изданиях, предназначенных для данных категорий работников. В этом случае, исходя из определения понятия медицинских услуг, перечень медицинских услуг, на рекламу которых не распространяются требования ч. 8 ст. 24 закона «О рекламе», серьезно сокращается.

В этой связи необходима конкретизация положений ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе», а также необходимы разъяснения ФАС России касательно практики применения данной нормы.

С нашей точки зрения, формулировка ч. 8 ст. 24 ФЗ «О рекламе» «для использования которых требуется специальная подготовка» относится не только к медицинским изделиям, но и к методам профилактики, диагностики и медицинской реабилитации.

Проанализированная выше ситуация подтверждает тот факт, что качественно новый уровень правового регулирования в сфере рекламы медицинских услуг может быть достигнут лишь при условии полноценного функционирования отлаженной системы взаимодействия органов государственной власти с представителями научного юридического сообщества. Целью данного взаимодействия являются всесторонний анализ, оценка и устранение проблем правового регулирования, обусловленных пробелами в законодательстве, а также несовершенством юридической техники и практики применения норм права.

Кроме того, стоит сказать о необходимости учета мнения субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности в сфере рекламы медицинских услуг при подготовке новелл законодательства в данной сфере, а также о необходимости их привлечения к участию в деятельности экспертных советов, созданных при территориальных органах ФАС России. В этой связи особо стоит обратить внимание на необходимость развития механизма взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества, в частности, с саморегулируемыми организациями в сфере рекламы, так как на сегодняшний день «законодатель рассматривает саморегулирование как придаток системы государственного регулирования или правового регулирования той или иной сферы деятельности» [1, с. 97], а следовательно, качественный уровень взаимного информационного обмена в данном случае крайне важен.

Исходя из вышеизложенного, в соответствии с ч. 1–4 ст. 14.3 КоАП РФ возможно привлечение к административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы вне зависимости от объекта рекламирования; за нарушения описанных выше специальных требований, установленных ФЗ «О рекламе» в отношении рекламы медицинских услуг, административная ответственность наступает в соответствии с ч. 5 ст. 14.3 КоАП РФ.

Законодатель неслучайно выделил по признаку нарушения требований законодательства о рекламе в зависимости от объекта рекламирования в структуре КоАП РФ только правонарушения в сфере рекламы лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг, так как ввиду особой социальной значимости нарушения в этой сфере могут иметь наиболее серьезные неблагоприятные последствия для общества.

Анализируя институт административной ответственности за правонарушения в сфере рекламы медицинских услуг, мы делаем вывод о высокой динамике изменения правового регулирования в данной сфере, обусловленной постоянным изменением норм ФЗ «О рекламе», а также о необходимости дальнейшего совершенствования законодательной техники и практики применения правовых норм. Наличие государственного надзора за соблюдением законодательства о рекламе медицинских услуг является важной гарантией реализации прав граждан в сфере здравоохранения. Факты нарушения требований действующего законодательства требуют своевременного выявления, рассмотрения и привлечения к административной ответственности виновных лиц.