Административный надзор как функция органов исполнительной власти

*

Административный надзор - надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм [5].

Административный надзор в науке административного права является особой формой исполнительной власти, осуществляющей функции по обеспечению законности и соблюдению конституционных прав и свобод граждан, общественных организаций и юридических лиц, а также безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц.

С целью достижения определенного результата эта форма может быть и способом управленческого воздействия. Также административный надзор является способом осуществления контроля власти и дисцип-

* *

лины в государстве.

Концепция административного надзора на данном этапе должна иметь более четко выраженную дефиницию этого административно-правового явления. Для этого должно быть выработано общее понимание административного надзора, отобразить его признаки, формы, критерии, классификации и качество административно-надзорной деятельности.

Административному надзору следовало бы использовать материальные административно-правовые нормы, устанавливающие статус административно-надзорной деятельности органов и должностных лиц (материальные источники) и процессуальные административно-правовые нормы. Они бы могли регулировать порядок административно-надзорных действий и оформление результатов данной деятельности.

Такие административно-правовые нормы могут быть основаны на определенных принципах данного вида надзора, которые обязаны обусловливать структуру института административного надзора.

В Российской Федерации на данный момент существуют несколько типов надзора: прокурорский, судебный, административный.

Административный - самый большой по разнообразию надзор. Существует множество его отличий от прокурорского или судебного.

Подразделения государственной администрации, а также субъекты публичной исполнительной власти являются властными субъектами надзорной деятельности.

Если главная цель судебного и прокурорского надзора - обеспечение законности в стране, то у административного надзора обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Это является важным отличием этих видов надзора. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т.д.), уменьшения тяжести их последствий [см.: 5].

Административный надзор более специфичен, так как занимается соблюдением специальных правил (ветеринарных, санитарных, таможенных, торговли и др.), а не соблюдением законности в целом.

Административный надзор имеет систематичный характер так как он проводится не только из-за поступления сигнала, но и в плановом порядке.

Также административным принуждением характерен административный надзор, так как надзорные структуры наделены полномочиями административного пресечения и наказания.

Можно выделить три разновидности в системе регулярного надзора:

• ·    за неопределенным количеством субъектов;

• ·    за получившими лицензии и разрешения лицами;

• ·    за лицами, освобожденными их мест лишения свободы.

Этот вид носит принудительный характер и осуществляется органами внутренних дел [9].

На три группы можно разделить большое количество надзорных служб государственной администрации:

• -    надзорные ведомства, главной задачей которых является системный надведомственный контроль за соблюдением специальных правил;

• -    входящие в состав федеральных органов исполнительной власти государственные инспекции и иные подразделения;

• -    разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

Следует упомянуть и о том, что понятие административного надзора к нам пришло из советского периода, где он выступал в качестве важного метода обеспечения законности. В большей степени административный надзор понимался как надведомственный контроль, представлял собой форму активного наблюдения и в определенных случаях мер административно-властного характера [см.: 3; 7; 18].

Чаще всего административный надзор относили к органам милиции, которые осуществляли надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за иной, строго определенной законом категорией граждан [14, с. 275278; 12, с. 69-78].

Стоит подчеркнуть, что во всех концепциях советского административного надзора отсутствовало строгое разделение контроля и административного надзора. То есть контроль отождествлялся с административным надзором, поэтому административный надзор считался разновидностью контроля.

Именно из-за этой теоретической двусмысленности данных понятий произошло смешение надзора и контроля, которое тянется до российского законодательства.

Административное право современной России не разрешило сложившихся противоречий административного надзора, он стал рассматриваться как правовое явление, имеющее много функций, осуществляемое различными органами государственной власти.

Имеет место быть теория о том, что органом надзора является только прокуратура, а все остальные, именуемые «надзором», следовало бы называть контрольными органами [13, c. 189].

М.С. Шалумов утверждает, что термин «надзор», сохранившийся в наименовании многих контрольных органов, лишь вводит в замешательство при понимании государственных функций органов контроля и надзора [15, c. 85].

Также ряд ученых считают, что функции реализации ответственности не может выполнять надзорная деятельность. Выходит за рамки надзорной деятельности процесс применения любого наказания, что представляет собой самостоятельную форму административной ответственности. Это доказывает то, что не совпадают две формы деятельности, осуществляемые одним субъектом [16, c. 3233; 6, с. 92; 17, с. 88-90].

Достаточно распространенной является научная позиция о том, что стоит относить юрисдикционную деятельность в содержание административного надзора, а административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Довольно известные правоведы, такие как Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов и др., утверждают, что надзорные структу- ры наделены юрисдикционными полномочиями, а также административный надзор связан с широким применением мер административного принуждения [см: 4, с. 356, с. 364; 8, с. 543-545; 1, с. 474-475; 2, с. 411; 11, с. 203; 10, с. 427 и др.].

Современные подходы к трактовке административного надзора являются довольно дискуссионными среди ученых в области административного права. Многие авторы указывают на то, что административный надзор имеет исключительно правоохранительную природу, а никак не управленческую. По этой теории к правоохранительным органам относятся все государственные инспектора различных ведомств. Данные предположения могут служить лишь для выведения подразделов административного надзора, так как имеют недостаточную аргументацию.

Между правоведами существует много споров по поводу природы административного надзора, поэтому его развитие имеет малопродуктивный характер. Административно-правовая наука в Российской Федерации не предложила единого подхода к пониманию административного надзора, сочетавшегося с законодательными положениями, которые устанавливали бы статус и порядок осуществления административнонадзорной деятельности.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что на данный момент в Российской Федерации нет единого правового акта, который закреплял хотя бы основы административного надзора, но существуют федеральные законы, которые регулируют разные виды надзора. А также нет единого мнения о природе административного надзора.