Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения

А. А. Бахаев,            аспирант кафедры конституционного и административ ного права ЮУрГУ

Обеспечение безопасности дорожного движения на сегодняшний день видится одной из приоритетных задач, стоящих перед государством для обеспечения государственной безопасности в целом.

Одну из ключевых ролей в достижении целей, которые призваны реализовывать органы исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм. Контроль -одна из важнейших функций государственного управления. Зачастую во имя обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной опеки со стороны государства правовыми актами контрольные полномочия субъектов власти ограничивают и предоставляют им возможность осуществлять только надзор. Ученые полагают, что в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность предприятий, организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству роль надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля1. Попробуем разобраться, что же является целями и задачами надзорной деятельности в государственном управлении?

Они оказывают решающее влияние на основные направления деятельности, функциональную структуру надзорных органов, на формы и методы их деятельности, наконец, на санкции, которые обеспечивают принуждение к должному поведению в отношении охраняемого законом объекта2. Как полагает Д.Н. Бахрах, чтобы обеспечить безопасность граждан, общества и государства, необходимо охранять соответствующие общественные отношения и материальные ценности не только от правонарушений, но и от противоправных действий и стихийных явлений. Поэтому субъекты надзорной деятельности прежде всего обязаны заботиться о недопущении вредных последствий, выявлении обстоя тельств, которые могут быть их причиной и принимать меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом выявлять виновных и решать вопрос об их ответственности3. Следовательно, целевая направленность административного надзора заключается в обеспечении неприкосновенности охраняемых объектов от различного рода посягательств, способных причинить материальный либо моральный ущерб.

Понятие административного надзора в дорожном движении основывается на таких признаках, как наблюдение, деятельность людей, цель наблюдения. Наблюдение осуществляется за процессом, который складывается из действий участников дорожного движения: пешеходов, водителей, пассажиров транспортных средств. В процессе наблюдения выявляются и пресекаются нарушения правовых предписаний, применяются санкции административного воздействия на нарушителей, оказывается помощь пострадавшим, осуществляются другие меры надзорного характера. Эта деятельность заключается в обеспечении соответствия поведения водителей, пешеходов, всех участников дорожного движения действующим правилам.

Следует отметить, что в юридической науке до сих пор имеет широкое распространение известная схема анализа контрольнонадзорной деятельности как разновидности управленческой деятельности. Такой подход во многом необходим и продуктивен. Рассмотрим его основные положения. Во-первых, поскольку административный надзор - функция государственного управления, т.е. конкретная разновидность управленческой деятельности, то правомерно предположение о единстве общего и специального объектов воздействия. Следовательно, можно утверждать, что административный надзор осуще- ствляется в отношении объекта управления дорожного движения, т.е. общественных отношений, возникающих в рамках заданного правового режима. Во-вторых, административный надзор в данной сфере общественных отношений характеризуется как надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением субъектами (коллективными или индивидуальными) правовых норм. В-третьих, надзор является такой управленческой деятельностью, которая, располагая всеми необходимыми формами и методами, способствует исполнению участниками дорожного движения установленных норм поведения в процессе пространственного перемещения и при проведении всех обеспечивающих дорожное движение работ. В-четвертых, надзор, опираясь на силу закона, обеспечивает соблюдение участниками дорожного движения установленных государственных норм, направленных на достижение определенных целей - безопасность дорожного движения и эффективное использование автотранспорта.

Итоги теоретических исследований по одному из наиболее известных надзоров - в сфере обеспечения безопасности дорожного движения4 - и анализ практики его осуществления позволили сделать следующие выводы.

• 1.    Главная задача административного надзора укладывается в понятие охранной деятельности, которая имеет полномочия, связанные с применением мер принуждения к гражданам, должностным и юридическим лицам, действующим неправомерно.

• 2.    Сущность административного надзора в дорожном движении характеризуется его целевой направленностью, которая заключается в удержании поднадзорных объектов в заданном правовом режиме. Так, обеспечивается готовность объектов к последующему управленческому воздействию на них. С этих позиций административный надзор, в процессе которого осуществляется наблюдение за «внешним» состоянием объекта, - наиболее юридизированный (наряду с общим надзором прокуратуры) вид социального контроля, но узко специализированный по сферам управления.

В сфере обеспечения безопасности дорожного движения эффективность выполнения контрольно-надзорных функций в значительной степени зависит от нормативного регулирования деятельности различных органов в этой сфере путем установления общих пра вил; оперативной корректировки тех задач, которые предстоит решать органами управления; контроля за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; государственной защиты прав и интересов участников дорожного движения, урегулированных соответствующими нормами и правилами, объемом данных для этого полномочий, а также процесса практической реализации этих полномочий. Функции государственного контроля и надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в стране осуществляют разные органы и службы, но ГИБДД МВД России является основным рабочим звеном системы обеспечения безопасности дорожного движения. Деятельность ГИБДД направлена на обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от форм собственности, должностными лицами и гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Следовательно, ГИБДД наделена полномочиями надведомственного контроля ко всем без исключения государственным органам и организациям, имеющим нормативно закрепленные обязанности разрабатывать и реализовывать меры обеспечения безопасности дорожного движения. Объектом контроля являются и граждане, которые обязаны соблюдать правовые нормы, регламентирующие безопасность дорожного движения.

Надведомственный контроль ГИБДД носит всеобъемлющий характер, охватывает почти все этапы работ, связанных с обеспечением конструктивной и эксплуатационной безопасности транспортных средств и элементов дорожного движения, включая этап проектирования. При этом решаются две задачи:

• 1)    обеспечить соответствие требованиям безопасности дорожного движения состояния эксплуатирующихся транспортных средств и участков дорожной сети, поведения участников дорожного движения;

• 2)    не допустить к участию в дорожном движении новых транспортных средств и водителей, а также ввода новых участков дорожной сети, состояние которых не отвечает требованиям безопасности дорожного движения.

На сегодняшний день количество задач и функций, возложенных на ГИБДД, возросло до 485, что привело к резкому снижению эффективности надзорной деятельности. Хочется отметить, что культивировавшийся в стране ведомственный подход к подготовке нормативных актов в сфере дорожного движения привел к тому, что сейчас, как уже было отмечено, деятельность ГИБДД регулируется множеством документов. Эффективность нормативно-правовой базы с позиций обеспечения безопасности дорожного движения зависит, с одной стороны, от того, насколько полно она отражает весь комплекс вопросов, возникающих в сфере дорожного движения, а с другой - от степени готовности участников дорожного движения регулировать свое поведение в соответствии с правовыми нормами, общей правовой культурой населения. Общественное сознание наших граждан долгое время складывалось на основе личностного восприятия того или иного запрета в соответствии с внутренним представлением об общечеловеческой морали и отношением к действительности. В результате у людей сложилось собственное отношение к тому, что можно, чего нельзя и что важно в меньшей степени. В результате уровень общественной морали в отношении, например, дорожных знаков, регулирующих поведение участников дорожного движения, имеет одну из самых низких оценок с точки зрения осознанных и общественно необходимых ограничений повседневной жизни.

Очевидно, что нормативно-правовая база как средство воспитания и формирования поведения должна соответствовать потребностям общества и быть адекватной сложности решаемых задач. Если обратиться к законодательству об административной ответственности, то легко убедиться, что по мере роста аварийности в стране становились более жесткими и соответствующие санкции. Тем не менее тяжесть наказания сама по себе при отсутствии у участника дорожного движения стереотипа законопослушного поведения никогда не являлась достаточным условием эффективности действия закона, но в то же время она, очевидно, должна отражать уровень ущерба, наносимого обществу в результате того или иного правонарушения. Однако даже поверхностный анализ правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушения Правил дорожного движения, показывает, что в большинстве случаев размеры штрафов не соответствуют уровню общественной опасности (вредности) проступков.

Еще один аспект эффективности правоприменительной деятельности связан с недостаточной разработкой механизма наложения и исполнения штрафов, в результате чего большая доля налагаемых штрафов оказывается невзысканной. В частности, отмена талона предупреждений оказалась преждевременной и не до конца продуманной. Эта мера свидетельствует о том, как бездумный перенос опыта зарубежных стран, не подкрепленный нашими возможностями до конца реализовать на практике процедуру исполнения штрафов, в итоге оборачивается все нарастающей раскованностью водителей транспортных средств, чувствующих себя неуязвимыми. Как отмечает В.А. Федоров, сегодня можно сфотографировать любого нарушителя, но по нашему закону работник патрульно-постовой службы обязан найти конкретного человека, кто ехал за рулем. А при распространенной у нас «продаже» по доверенности это практически невозможно. За рубежом за превышение скорости наказывается владелец, и никто не ищет, кто ехал за рулем. Пусть ищет сам владелец машины6.

Третьим фактором, определяющим эффективность действующего законодательства, является необходимость обеспечения равной ответственности всех участников дорожного движения перед законом независимо от места работы и занимаемой должности. Происходящие на глазах у многих, многократно воспроизводимые в дорожных условиях проявления социальной несправедливости вызывают только озлобленность, пренебрежительное отношение к законам и сотрудникам ГИБДД, охраняющим правопорядок.

В-четвертых, неправомерно связывать эффективность законодательства об административной ответственности только с мерой наказания за те или иные виды нарушений Правил дорожного движения. Другой, не менее важной составляющей является обеспечение высокой степени выявляемости случаев нарушений, т.е. обеспечение на практике принципа неотвратимости наказания. Частота выявления случаев правонарушений, формирующих поведение водителей в желательном направлении, по зарубежным исследованиям, должна составлять не менее 50 % всех случаев правонарушений. В противном случае не следует ожидать сколько-нибудь заметного эффекта от дорожного надзора.

Анализ вышеназванных проблем позволяет сделать важный вывод: совершенствование надзорной деятельности и законодательства в сфере дорожного движения является одним из актуальных вопросов проблемы обеспечения безопасности, требующим серьезной научной проработки.

• ¹    Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. - М., 1996. - С. 245.

• ²    Там же. - С. 246.

• ³    Там же.

• ⁴    Туник Ю.Н. Административно-правовые отношения в сфере контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1993; Луконин В.П. Правовые основы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в сфере дорожного движения. - Екатеринбург, 1999.

• ⁵    Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 28. - Ст. 2897.

• ⁶    Федоров В.А. ГАИ уже два месяца нарушает закон // Вести Ru. - 2006. - 27 февраля.