Агентство Frontex как инструмент миграционной политики Европейского Союза: современные вызовы

Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, Москва, Россия, ,

Patrice Lumumba Peoples’ Friendship University of Russia, Moscow, Russia, ,

сих пор. Существует несколько причин данного явления, связанных как с внешними, так и с внутренними факторами. К числу внешних факторов стоит отнести последствия «арабской весны» ‒ протестной активности в странах Ближнего Востока и Магриба, приведшей к крушению политических систем таких государств, как Сирия и Ливия и росту террористической угрозы во всех странах Южного и Восточного Средиземноморья. Кроме того, на усиление миграционной активности повлияли уход США из Афганистана и рост политической нестабильности, а также возникновение гуманитарных кризисов в ряде стран Африки южнее Сахары. Все перечисленные события привели к возникновению волн неконтролируемой миграции, целью которых стали благополучные страны Европейского союза, предоставляющие вынужденным переселенцам убежище и широкую номенклатуру социальных льгот и выплат.

В числе внутренних факторов, повлиявших на возникновение и развитие миграционного кризиса, можно назвать неподготовленность европейского законодательства и институтов к подобной угрозе. Эта проблема во многом стала следствием выстроенной в ЕС либеральной политической системы и процесса интеграции, многие годы стиравшего границы национального суверенитета европейских государств.

В итоге, столкнувшись с беспрецедентным потоком беженцев, Европейский союз не смог остановить его у своих границ и произвести фильтрацию беженцев на предмет допуска их на свою территорию. Кроме того, недееспособными оказались инструменты идентификации мигрантов и их депортации. Наличие Шенгенской зоны дало мигрантам дополнительные возможности для перемещения по территории ЕС в наиболее благополучные страны, предоставляющие самые высокие льготы, что сделало миграционный кризис в ЕС ассиметричным относительно отдельных членов сообщества.

Последняя массовая волна беженцев оказалась связана с российско-украинским конфликтом и стала фактически «последней каплей», продемонстрировав необходимость срочных реформ.

Эта реформа планировалась уже давно и была связана с отказом от Дублинского регламента, или Дублина III, и переходом к Новому пакту о миграции и предоставлении убежища (New Pact on Migration and Asylum1). В мае 2024 г. данный пакт был принят на уровне Европейской комиссии, однако его вступление в силу ожидается только в 2026 г.2 Кроме того, документ оказался недостаточно проработанным, в результате чего некоторые страны отказались его подписать, а вместо этого инициировали дискуссию о создании программ содержания беженцев на территории третьих стран для недопущения их в ЕС3.

Методология и разработанность проблемы . В рамках изучения деятельности и функциональной трансформации Европейского агентства пограничной и береговой охраны Frontex мы опираемся на неоинституциональный и структурно-функциональный подходы. Опора на неоинсти-туциональный подход позволяет рассмотреть работу агентства как с точки зрения его институциональной структуры, так и с позиции включенности в систему европейских институтов, деятельность в рамках которой иногда выходит за рамки регламента и принимает политический характер. Также ряд действий агентства на современном этапе могут трактоваться как нарушающие базовые принципы европейского и международного права. Структурно-функциональный подход позволяет более детально изучить реализацию регламентированных функций агентства отдельными его подразделениями, например Постоянным корпусом Frontex. Помимо этого, в данной статье мы применяем элементы нормативно-правового анализа в вопросе изучения правового пространства работы агентства и элементы дискурс-анализа в аспекте изучения полемики вокруг его деятельности.

Характеризуя разработанность проблемы, отметим, что изучению деятельности агентства Frontex в зарубежных изданиях посвящено довольно мало статей, и все они относятся к периоду до 2015 г., что можно соотнести с апогеем миграционного кризиса в ЕС и реформированием самого агентства. Здесь стоит отметить статьи Ф. Цетти (Cetti, 2014), К. Аас (Aas, Gundhus, 2015), В. Митсилегаса (Mitsilegas, 2012) и Р. Андерсона (Andersson, 2012). В России к изучению деятельности агентства обращались такие авторы, как А. Каюмова (Kayumova, 2019) и И. Небольсин (Nebol’sin, 2019), однако изучали проблему преимущественно в правовом аспекте. В то же время, наш взгляд на проблему представляет ее не только в правовом, но также в социальном и политическом ракурсе.

Агентство Frontex . Несмотря на многочисленные попытки найти решение миграционной проблемы, кризисная ситуация сохраняется, и тысячи беженцев ежедневно прибывают на территорию Европейского союза. В данной связи актуальным становится рассмотрение действующих практик контроля над миграцией, и, пожалуй, основным институциональным актором здесь выступает Европейское агентство пограничной и береговой охраны Frontex.

В целом, деятельность Frontex заключается в оказании поддержки странам-членам ЕС и приграничным государствам, связанным с Шенгенской зоной, в охране границ, контроле их пересечения и борьбе с трансграничной преступностью.

Frontex было создано как первая в Европейском союзе правоохранительная служба, которая в дальнейшем усилила свою роль, став оперативным координационным подразделением по-гранслужб стран Союза в рамках институциональной системы ЕС. Датой создания агентства считается 31 мая 2005 г., когда институт приступил к своей деятельности, однако решение о его создании было принято в 2004 г. на основании постановления Совета Европейского союза1.

Так как агентство является наднациональным институтом, регулирующим деятельность в странах-членах ЕС, то для него характерна многовекторная система подчинения. В первую очередь Frontex подотчетен Европейскому парламенту, действующему от лица граждан ЕС, и Европейскому совету, представляющему правительства стран-членов. Также Frontex отчитывается перед национальными пограничными службами, представители которых входят в правление агентства.

Наряду с контролем деятельности, правление также утверждает бюджет, контролирует его исполнение, обеспечивает принятие решений и назначает исполнителей по конкретным направлениям деятельности. Кроме того, в структуру агентства включен советник «по вопросам основных прав», контролирующий правомерность практик. Данная позиция является крайне важной, поскольку вся деятельность Frontex должна вписываться в либеральную повестку деятельности ЕС, базирующуюся не только на международных актах, таких как «Всеобщая декларация прав человека ООН»2, но и на многочисленных европейских актах, в числе которых общие документы3:

• •    Регламент (ЕС) № 2019/1896 (ранее 1052/2013), учреждающий Европейскую систему пограничного контроля (EUROSUR). Данный акт институционализирует «общую основу для обмена информацией и сотрудничества между государствами-членами и Frontex с целью повышения осведомлённости о ситуации и усиления реагирования на внешних границах государств-членов Союза («внешних границах») для выявления, предотвращения и борьбы с нелегальной иммиграцией и трансграничной преступностью, а также для содействия обеспечению защиты и спасению жизней мигрантов (EUROSUR)»;

• •    Регламент (ЕС) 2019/1896 (ранее 656/2014) по контролю за морскими границами ЕС, устанавливающий правила наблюдения за внешними морскими границами в контексте оперативного сотрудничества, координируемого Frontex;

• •    Регламент (ЕС) 2016/399 о своде правил ЕС, регулирующих передвижение лиц через границы (Шенгенский кодекс о границах);

• •    Директива 2008/115/EC о единых стандартах и процедурах в государствах-членах ЕС для возвращения незаконно находящихся в стране граждан третьих стран.

Кроме того, деятельность Frontex регулируется рядом специальных актов, в том числе Регламентом (ЕС) 2019/1896 от 13 ноября 2019 г. о Европейском агентстве пограничной и береговой охраны, Регламентом (ЕС) 2016/1624 в отношении Европейского корпуса пограничной и береговой охраны, Регламентом (ЕС) 2019/1896, устанавливающим нахождение штаб-квартиры Frontex в Варшаве, и т. д.

Постоянный корпус Frontex . Специфика деятельности агентства, связанная с мониторингом на границах и проведением специальных операций, предполагает наличие у агентства собственной службы ‒ Европейского корпуса пограничной и береговой охраны. В задачи данного подразделения входит регулирование прибытия, размещения и возвращения мигрантов, помощь национальным пограничным службам в обеспечении их деятельности по тем же вопросам, а также совместные с национальными силовиками операции по борьбе с трансграничной преступностью.

Подразделения корпуса развернуты на самых проблемных пограничных участках, в т. ч. в Италии, Греции, Испании и Болгарии, т. е. действуют в основном против проникновения нелегалов по морю. Этим же обстоятельством обусловлена работа корпуса в приграничных странах, например в Черногории, Сербии и Албании, с которой у Италии есть сепаратное соглашение о содержании беженцев, прибывающих в Италию по морю.

В числе функций, которые выполняют сотрудники корпуса на границе, ‒ проверка гражданства мигрантов, регистрация, дактилоскопия и т. д. Также сотрудники корпуса участвуют в операциях по противодействию обороту оружия, наркотиков, торговле людьми и по выдворению нелегалов, которым было отказано в убежище или виде на жительство в ЕС. Характерно, что сотрудники Frontex – практически единственные среди служащих ЕС, кто обладает правом на ношение оружия. Кроме того, корпус – это достаточно многочисленное подразделение. Предполагается, что к 2027 г. постоянный корпус Европейской пограничной и береговой охраны будет насчитывать 10 тыс. человек1.

Операции корпуса Frontex . Основной тип деятельности корпуса Frontex наряду с системным мониторингом границ – это специальные операции совместно с отдельными странами-членами ЕС и соседними государствами. На сегодняшний день агентство реализует 19 операций на границах ЕС и за его пределами. В их числе операции «Терра», «Посейдон», «Фемида», «Индало», «Минерва» и территориальные операции на Западных Балканах, в Молдавии, на Кипре, на Канарских островах и в проливе Ла-Манш². Так, например, операция «Терра» реализуется вдоль восточных границ ЕС и охватывает 11 стран ‒ от Финляндии до Греции. Операция направлена на борьбу с контрабандой и трансграничной преступностью, а также на выявление мигрантов с поддельными документами, число которых выросло из-за российско-украинского конфликта.

Операция «Посейдон» реализуется на греческо-турецкой границе и направлена против нелегальной миграции с азиатского направления по морю, а также на проведение поисково-спасательных операций, выявление незаконного рыболовства и загрязнения морской среды.

Операция «Фемида» реализуется в Центральном Средиземноморье и водах Алжира, Туниса, Ливии, Египта, Турции и Албании. Причиной ее проведения стало двукратное увеличение потока нелегалов по этому направлению с 2022 г., число которых составило около 160 тыс. человек. Основным реципиентом данной миграции является Италия, поэтому операция осуществляется совместно с итальянскими пограничниками.

В контексте российской СВО особый интерес представляет операция «Moldova», в которой представители корпуса работают на территории Молдавии с нелегальными беженцами с Украины, в том числе, с целью предотвратить их перемещение в ЕС, что делает Молдавию, наряду с Албанией, очередным миграционным хабом ЕС. Кроме того, агентство Frontex реализует комплексное сотрудничество по предотвращению миграции и транснациональной преступности с такими странами, как Албания, Босния и Герцеговина, Северная Македония, Косово, Черногория, Сербия, Украина и страны Южного Средиземноморья3.

По пути ужесточения контроля . Следует отметить, что современный масштаб деятельности агентства значительно превышает практику, существовавшую до 2015 г., когда Frontex осуществлял преимущественно координационную и мониторинговую функции. В условиях бесконтрольного разрастания миграционной угрозы Еврокомиссия наделила агентство новыми инструментами в виде корпуса и новыми полномочиями. Датой реновации агентства стало 15 декабря 2015 г.⁴, после чего агентство фактически превратилось в силовую структуру полицейского характера с локализацией применения в приграничных районах, нейтральных водах и на территории третьих стран. Источником финансирования обновленной структуры, кроме бюджета ЕС, стали добровольные взносы государств-членов. Кроме того, у агентства появились собственные имущественные ресурсы, включая технику, необходимые для локальных операций и четкий мандат на проведение различных форм деятельности. В этот же период было скорректировано и усилено нормативное основание деятельности агентства, что нашло отражение в пунктах 2(b) и (d) статьи 77 и пункте 2(c) статьи 79 Договора о функционировании Европейского союза. Обе статьи имеют принципиальное значение, поскольку они открывают возможность перспективного расширения деятельности агентства. Так, например, в статье 77 ЕС получает полномочия принимать законодательство о «постепенном внедрении интегрированной системы управления внешними границами». Статья 79 позволяет ЕС принимать законодательство о репатриации граждан третьих стран, незаконно находящихся на территории ЕС⁵.

В данном контексте краеугольным камнем становится само законодательство ЕС, до сих пор выстраивавшееся на либеральных принципах, и в частности Конвенции о статусе беженцев

ООН, однако с учетом усугубления миграционной ситуации все настойчивее звучат требования о необходимости реформирования данной исходной платформы1. Также в Европейском союзе растет желание подавить национальные таможенные и пограничные институты в пользу общесоюзных. На это, в том числе, указывают слова председателя Европейской комиссии Жана-Клода Юнкера, который призвал к «более эффективному» управлению границами, констатировав, что «в Союзе недостаточно Европы и недостаточно союзности в этом Союзе»2.

Вывод: вопрос эффективности и критика . Таким образом, развитие миграционного кризиса в ЕС в 2015‒2016 гг. привело к укреплению агентства Frontex, поскольку для экстремальной ситуации требовались жесткие меры. Большая часть стран-членов ЕС поддержала расширение полномочий агентства и приняла решение уменьшить свой суверенитет во взаимодействии с данным институтом в обмен на помощь в преодолении кризиса.

В то же время уже с момента расширения полномочий агентства начали возникать противоречивые ситуации, связанные со злоупотреблением властью чиновников Frontex над мигрантами, влекущим нарушение прав последних. Так, например, в декабре 2015 г. разразился скандал вокруг лагеря беженцев на острове Лесбос в юрисдикции Греции. Несмотря на государственную юрисдикцию, данный лагерь контролировался агентством Frontex, которое, по оценке журналиста Зорана Добрика, превратило его в «изолятор строгого режима для преступников». По его словам, в случае с мигрантами из данного лагеря речь уже не идет о защите беженцев, а реализуется их сдерживание, которое в любой момент может закончиться массовой депортацией, противоречащей Конвенции о статусе беженцев ООН. Кроме того, срок содержания в таких условиях не был определен, а доступ адвокатов, положенных каждому просителю убежища, в принципе не предполагался3. Имидж агентства также пострадал от расследования службы по борьбе с мошенничеством ЕС – OLAF, прошедшем в 2020‒2021 гг. В рамках данного расследования руководству агентства были предъявлены обвинения в домогательствах к сотрудникам, неправомерных действиях и выдворении мигрантов4.

Неправомерные действия по выдворению мигрантов требуют особого внимания. В частности, они выражаются в том, что корабли Frontex в ряде случаев «вытесняли» лодки мигрантов в нейтральные воды, создавая угрозу гибели пассажиров, хотя юридически мигранты, уже находясь в водах ЕС, имели право запросить убежище5.

Еще одно обвинение, связанное с массовым нарушением агентством Frontex прав мигрантов, было выдвинуто организацией «Евро-средиземноморский мониторинг прав человека» в 2022 г. В своем докладе данная организация раскритиковала реализуемую агентством «программу навязчивой слежки» за потенциальными беженцами, выражающуюся в сборе разнообразных данных о приезжих, не соответствующих протоколу и потенциально применимых для фабрикации дел о депортации. В числе собираемых данных, в том числе, фигурировали, религиозные и политические убеждения, сексуальная ориентация, многомерная биометрия, генетические данные и т. д.6

Наряду с явными злоупотреблениями и нарушением прав мигрантов, агентство Frontex также стало объектом критики из-за неэффективности, выраженной в неспособности набрать персонал7, обеспечить его правом на ношение и применение оружия8 и создать действенную схему работы в сфере своих компетенций.

Тем не менее, несмотря на критику как со стороны «левых» за нарушения прав мигрантов, так и со стороны «правых» за некачественную работу, можно сказать, что против эффективности первого силового института Евросоюза в первую очередь говорят реальные цифры. Так, только в 2023 г. границы ЕС пересекло 350 тысяч нелегальных мигрантов1, и агентство Frontex во взаимодействии с национальными службами не смогло им ничего противопоставить. В итоге на данный момент в Европе уже проживает более 13 миллионов беженцев, из которых 3,5 миллиона находятся в 40 лагерях для беженцев по всему ЕС2. Данные лагеря, в большинстве случаев, характеризуются перенаселённостью, ненадлежащими санитарными условиями, ограниченным доступом к здравоохранению и, что самое главное, отсутствием для беженцев перспектив изменить свое существование и начать процесс социализации в европейской стране или даже за пределами ЕС, просто оказавшись в безопасных и благоприятных условиях.