Акт органа исполнительной власти как элемент правового регулирования и основа для саморегулирования управления государственными хозяйственными обществами

В основе управления государственными хозяйственными обществами лежит система правовых актов. Часть регулирующих данный процесс норм определена федеральным законодательством, другая является результатом саморегулирования (или саморегламентации).

Необходимо отметить, что остается дискуссионным вопрос относительно того, где проходит черта между регулированием и саморегулированием, в особенности когда речь идет о государ- ственных хозяйственных обществах. Государство, с одной стороны, устанавливает общеобязательные нормы для участников процессов управления организациями всех форм собственности, с другой, являясь акционером (участником) в рамках полномочий общих собраний, вводит дополнительные нормы внутриорганизационного характера. Во втором случае государство по саморегулируе-мому потенциалу сходно с иным собственником пакетов акций (долей). Однако с федеральными и

региональными хозяйственными обществами ситуация осложняется рассредоточениям функций акционера (участника) между органами власти и должностными лицами. Нередко у госслужащих отличаются представления относительно порядка управления организациями. Это порождает различного рода правовые и управленческие противоречия, создает юридические нагромождения, затягивает принятие решений.

Во многом наличием большого числа лиц, участвующих в управлении, и обусловлена повышенная подверженность государственных хозяйственных обществ различного рода дополнительному регулированию и саморегулированию.

Автор в настоящей работе под саморегулированием управления будет понимать введение дополнительных норм, регламентирующих управленческие процессы в хозяйственных обществах с участием государства, не предусмотренных законодательством РФ.

Базовым актом подзаконного характера для акционерных обществ с участием РФ служит постановление Правительства РФ 2004 г. [1], распространяющееся на большую часть федеральных акционерных обществ. Акты похожего содержания законодательного [2] или подзаконного характера [3] существуют и в регионах страны.

По причине концентрации значительной части полномочий по управлению организациями с участием государства в специализированном органе его акты представляют особый интерес. Они преимущественно имеют форму приказов.

На федеральном уровне, если несколько упростить ситуацию с распределением полномочий между органами власти [12, 13], то большая часть полномочий в интересующей нас области сосредоточена у Росимущества. По этой причине остановимся на его актах в сфере управления хозяйственными обществами. Таких документов за годы существования данного органа вышло не очень много. Акты касались вопросов утверждения методики самооценки качества корпоративного управления, методических рекомендаций по формированию положений о ревизионной комиссии, о вознаграждениях и компенсациях членов ревизионной комиссии, по организации работы внутреннего аудита, по разработке дивидендной политики, по организации работы комитета по аудиту совета директоров акционерного общества с участием федерального центра и др.

Остановимся более подробно на приказе, посвященном методике самооценки качества корпоративного управления. Документ содержит состав, структуру, компоненты проведения самооценки. Методика включает в себя 6 разделов: права акционеров; совет директоров; исполнительное руководство; прозрачность и раскрытие информации; управление рисками, внутренний контроль и внутренний аудит; корпоративная социальная ответственность, деловая этика, ком-плайенс [7]. Некоторые из использованных в названиях разделов слова и словосочетания выглядят в глазах юристов странно. В частности, термин «исполнительное руководство», который не фигурирует ни в законодательстве страны, ни в каких-либо подзаконных актах.

За прошедшие с момента подписания приказа годы частью организаций он полностью или частично игнорировался, другими максимально возможно исполнялся, вокруг него возникали дискуссии по содержанию, споры о необходимости отмены. Говоря о дальнейшей судьбе документа, стоит отметить следующее. Учитывая крайне высокий динамизм российской правовой системы, более предпочтительным в сравнении с признанием приказа утратившим силу является внесение в него изменений. Сохранение действия приказа с одновременной его актуализацией будет способствовать формированию крепкого подзаконного базиса управления государственными хозяйственными обществами в особо активно изменяемом в последние несколько лет нормативно-правовом пространстве России. Дополнительным аргументом сохранения приказа является то, что в августе 2024 года исполняется 10 лет с момента его вступления в силу. Юбилейный характер даты можно использовать как для подведения итогов работы в рамках документа, так и для общественных (профессиональных) обсуждений направлений его совершенствования.

Если заводить речь об изменениях в приказ, то они могли бы быть следующие.

В структуре методики раздел «Исполнительное руководство» имело бы смысл переименовать на «Коллегиальный и единоличный исполнительные органы». Новая формулировка сделает термины в приказе соответствующими понятиям российского законодательства.

Вполне можно было бы дополнить структуру методики разделом «Ревизионная комиссия». Документ выглядит несколько фрагментарным без контрольного органа, формируемого в большей части государственных хозяйственных обществ и играющего важную роль в проверке достоверности отчетных документов организаций.

Целесообразно скорректировать содержание раздела «Прозрачность и раскрытие информа- ции» в связи с наличием санкционных рисков для юридических лиц и физических лиц, входящих в органы управления, и принятием актов Правительства РФ, позволяющих организациям отказаться от раскрытия или ограниченно раскрывать часть информации, фигурирующей в разделе.

Подавляющее число актов Росимущества, посвященных управлению хозяйственными обществами, вышло в 2014 г. Одним из исключений является датированный годом ранее приказ по методическим рекомендациям относительно организации работы совета директоров [4]. Причина концентрированного появления приказов в Росимуществе в тот период – позиция руководства агентства, желавшего перенести опыт из частного сектора в государственный. С тех пор ни в этом, ни в ином органе исполнительной власти страны такого качества и количества актов не выходило. Несмотря на спорность некоторых норм в принятых документах, сам факт проделывания органом власти существенного объема работы с привлечением внешних экспертов представляется уникальным и маловероятным для повторения в обозримом будущем.

Органы исполнительной власти достаточно широко практикуют введение типовых форм внутренних документов для хозяйственных обществ с государственным участием. Обосновывается это целями совершенствования стандартов корпоративного управления и контроля. Примерами могут служить «типовые уставы», используемые для большинства обществ вне зависимости от сферы деятельности и масштабов юридических лиц, а также различные положения. Например, о совете директоров, ревизионной комиссии [8], их вознаграждении [6], комитете совета директоров [5], закупках [17] и проч. В некоторых приказах напрямую не фигурирует «типовое положение», но текст приложений актов практически идентичен структуре и содержанию такого рода документов. Помимо этого, в приказах содержатся нормы о рекомендациях формировать положения с учетом информации актов агентства. Часто госслужащие рекомендательный характер приказа посредством своих требований к органам управления обществ пытаются преобразовать в обязательный. Подобный подход нивелирует позитивный потенциал, заключенный в возможностях саморегулирования вопросов построения управленческого механизма со стороны организаций.

Существует ошибочное заблуждение касательного того, что принятие и действие по акту органа исполнительной власти освобождает лицо от наступления субсидиарной [15, 16] или иной [14] ответственности. При возникновении негативных последствий им будет даваться соответствующая правовая оценка [10] уполномоченными органами. Судебная практика формирует все большее число решений о привлечении представителей органов управления к различной ответственности.

При здравом подходе в целом представляется целесообразным введение определенного набора типовых форм внутренних документов хозяйственных обществ с государственным участием. Они способны нести в себе положительный потенциал: облегчать подготовку хозяйственными обществами внутренних документов, упорядочивать и стандартизировать корпоративные отношения в хозяйственных обществах с участием государства, исключать пробелы и неоднозначные формулировки и др. Несмотря на возможный позитивный эффект типовых форм, их введению в действие должно предшествовать обсуждение проектов документов с участием представителей заинтересованных органов исполнительной власти, профессиональных и научных организаций.

Необходимо обратить внимание на некорректность отождествления актов органов исполнительной власти с документами бирж, ассоциаций, саморегулируемых и иных организаций, в которые общества добровольно вступают, например Кодексом корпоративного управления [9]. Кодекс не только изначально имеет рекомендательный характер, но и его исполнение, за исключением отдельных случаев относительно определенных организаций, не предусматривает никаких санкций.

Таким образом, акты органов исполнительной власти могут выступать как элемент правового регулирования и служить саморегуляционным базисом в управлении государственными организациями.

Несмотря на достаточно широкую практику ввода различными органами власти актов в обозначенной сфере, сложно оценить регулирующее воздействие [11] и оказываемое ими влияние на эффективность финансово-хозяйственной деятельности организаций. Многое зависит от действий конкретных должностных лиц, вовлеченных в управленческие процессы.