Актуализация подходов к государственному регулированию социального предпринимательства в России

DOI:

В России в течение последнего десятилетия создаются и развиваются социальные предприятия (субъекты социального предпринимательства), с 2012 г. они вошли в государственную программу поддержки малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) [11–14]. Рост числа субъектов социального предпринимательства, накопленный за период с 2012 по 2017 г. опыт государственного ре © Зверева Н.И., 2018

гулирования и поддержки их деятельности обусловливают необходимость систематизации и анализа данного управленческого опыта, а также выработки рекомендаций в отношении развития государственного регулирования этого сектора социальноэкономической системы России.

Государственное регулирование сферы социального предпринимательства в России нахо- дится в процессе развития и включает законодательные, финансовые, инфраструктурные, образовательные и информационные аспекты. Основополагающим элементом государственного регулирования любой социально-экономической системы является формирование законодательства. Первыми его элементами стали ежегодные Приказы МЭР РФ, с 2012 по 2016 г. определявшие критерии отнесения предприятий к разряду социальных и регламентировавшие виды государственной поддержки таких предприятий, а также порядок выделения средств субъектам РФ, подавшим заявку на участие в программе поддержки социальных предприятий (в 2012 г. – Приказ № 223 от 23.04.2012 [11], в 2013 г. – Приказ № 220 от 24.04.2013 [12], в 2014 г. – Приказ № 411 от 01.07.2014 [13], в 2015 и 2016 гг. – Приказ № 167 от 25.03.2015 [14]).

В этот период федеральный бюджет выделял субсидии регионам для распределения грантов, а также субсидий для возмещения затрат в рамках программ поддержки малого предпринимательства, в том числе и «субъектам малого и среднего бизнеса, относящимся к социальному предпринимательству». В этих документах под социальным предпринимательством понимается деятельность, направленная на достижение общественно полезных целей, улучшение условий жизнедеятельности гражданина и (или) расширение его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности, а также на обеспечение занятости, оказание поддержки инвалидам, гражданам пожилого возраста и лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации». Сумма субсидии постепенно увеличивалась от 600 000 руб. на одного получателя поддержки в 2012 г. до 1,5 млн руб. в 2015 и 2016 годах. С помощью этого механизма уже была оказана поддержка 1 800 социальным предприятиям в 32 субъектах РФ [7].

В продолжение ежегодных приказов Министерства экономического развития 30.12.2014 было принято Постановление Правительства РФ № 1605 «О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» [9], в котором сформулировано определение социального предпринимательства, соответствующее ранее отраженному в Приказах МЭР РФ. В этом определении также подчеркивается основная целевая направленность деятельности субъектов социального предпринимательства на общественное благо, на создание более благоприятных условий для жизни людей и их возможности обеспечить удовлетворение своих жизненных потребностей, на создание рабочих мест и поддержку представителей социально-незащищенных групп населения, таких как люди с ограниченными возможностями, пенсионеры, лица в трудной жизненной ситуации.

Ограничив понимание социального предпринимательства деятельностью предприятий, зарегистрированных в коммерческих организационно-правовых формах (далее – ОПФ) и занимающихся определенными Постановлением видами деятельности, государство приняло ряд мер и для поддержки некоммерческих организаций, решающих социальные проблемы. В частности, к этим мерам относится принятие 05.04.2010 ФЗ № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (далее – СО НКО), а также утверждение 23.08.2011 Постановления Правительства РФ № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям», в соответствии с которым выделяются субсидии СО НКО в приоритетных, по мнению законодателя, направлениях.

В соответствии с вышеуказанным Постановлением СО НКО могут быть признаны организации, созданные в ОПФ некоммерческих организаций, предусмотренных Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (за несколькими исключениями, связанными с государственным участием в предприятиях и с общественными организациями, представляющими собой политические партии), деятельность которых направлена на решение или смягчение остроты социальных проблем, а также становление и развитие гражданского общества. Перечень видов деятельности, допустимых для СО НКО согласно ст. 31.1 данного ФЗ, которые должны быть отражены в их уставных документах и на которые может выделяться государственная грантовая поддержка, достаточно широк и включает как традиционные направления социальной сферы (здравоохранение и пропаганда здорового образа жизни, культура, наука, образование, физкультура и спорт, социальная защита и обслуживание), так и иные сферы деятельности, направленные на благо общества, например, охрана окружающей среды и защита животных. Таким образом, необходимо конста- тировать, что вышеописанная законодательная база предоставляет больше возможностей для деятельности в социальной сфере некоммерческим организациям, нежели тем, которые зарегистрированы в коммерческих ОПФ.

На сайте Минэкономразвития РФ регулярно публикуются материалы по конкурсу государственных субсидий по поддержке СО НКО [18].

Следующей вехой стало принятие федерального закона № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» от 28.12.2013 [22]. Он закрепил понятие и виды социальных услуг, ввел реестр поставщиков, утвердил порядок и стандарты их предоставления. Поставщиком социальных услуг по данному закону может стать любая организация или индивидуальный предприниматель. Компенсация за оказанные социальные услуги происходит по утвержденным расценкам после их оказания, но социальный предприниматель вправе предоставлять и дополнительные услуги с оплатой непосредственно от ее получателя. Поставщики социальных услуг при соблюдении ряда условий также имеют право временно использовать нулевую ставку при расчете и уплате налога на прибыль.

В июне 2016 г. правительство утвердило «дорожную карту» «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере» [16], которая должна реализовываться не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях в период с 2016 по 2018 год. Пункт 8 данной «дорожной карты» предписывает ввести понятие «социальное предпринимательство» в федеральное законодательство до декабря 2016 г., что не было осуществлено в указанный срок. В рамках реализации «дорожной карты» в регионах активно применяются целевые субсидии на оплату и сертификаты на оказание социальных услуг, безвозмездное или льготное предоставление имущества в аренду, по договору ГЧП или концессионному договору.

Доказательством успешности реализации данного плана должно стать соответствие целевым ориентирам следующих показателей на конец 2018 г.:

– в 70 субъектах РФ при реализации проектов в социальной сфере в течение года должны быть заключены концессионные соглашения, или соглашения на принципах и условиях государственно-частного и муниципально-частного партнерства (ГЧП и МЧП);

– в 80 субъектах РФ должны реализовываться региональные программы, направленные на поддержку СО НКО;

– 1,9 % от всех детей, посещающих дошкольные образовательные учреждения, должны посещать частные детские сады и ясли;

– в территориальных программах ОМС должны участвовать 1 600 негосударственных организаций в сфере здравоохранения (обеспечив рост за 2 года на 225 учреждений);

– доля негосударственных учреждений в сфере социального обслуживания должна увеличиться с 4,4 до 10 %.

Параллельно с данным планом мероприятий был принят ФЗ № 287-ФЗ от 03.07.2016 «О внесении изменений в федеральный закон “О некоммерческих организациях” в части установления статуса некоммерческой организации-исполнителя общественно полезных услуг» [21]. Присвоение данного статуса возможно сроком на 2 года, предполагает внесение организации в соответствующий реестр и дает преимущества при выделении государственного финансирования. Статус исполнителя общественно полезных услуг может получить СО НКО в случае, если она не является по законодательству РФ иностранным агентом, если в течение года или более длительного периода оказывала общественно полезные услуги необходимого в соответствии с законодательством качества и если у нее нет задолженностей по налогам и сборам.

Последней законодательной инициативой Правительства РФ стал проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части закрепления понятия «социальное предпринимательство»), который находится в настоящее время в процессе обсуждения и доработки. Он разрабатывался с учетом параметров, целей, задач и инструментов государственной экономической политики, описанных в «Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в РФ до 2030 года» [15]. Данный законопроект предусматривает финансовую (в форме льгот по налогам), образовательную, консультационную, маркетинговую, имущественную поддержку (в форме договоров ГЧП и концессионных договоров) для социальных предприятий, а также ведение единого реестра социальных предприятий.

Для регулирования поддержки социальных предприятий на региональном уровне, а также для участия в федеральных конкурсах и программах по выделению финансирования для обучения, кон- сультирования и предоставления иных видов поддержи социальным предприятиям законодательные органы субъектов РФ принимают дополнительные нормативно-правовые акты. Например, в Ханты-Мансийском АО Югра таким нормативно-правовым актом стало Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – от 09.10.2013 г. № 419-п «О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры “Социально-экономическое развитие, инвестиции и инновации Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на 2016– 2020 годы”» [10]. В нем ст. 13 дублирует определение социального предпринимательства, введенное в Приказе МЭР РФ № 220 от 24.04.2013 года.

Для развития и совершенствования законодательной базы социального предпринимательства созданы и действуют: Экспертный совет по вопросам развития социального предпринимательства при Комитете по экономической политике Государственной Думы РФ; Совет по развитию социальных инноваций субъектов РФ при Совете Федерации Федерального Собрания РФ; Координационный совет по вопросам развития социального бизнеса и предпринимательства при Торгово-промышленной Палате РФ; Комитет по социальному предпринимательству при предпринимательском объединении ОПОРА России; Направление деятельности «Социальные проекты» в АНО «Агентство Стратегических Инициатив по продвижению новых проектов» (далее – АНО «АСИ»).

Обобщая законодательное направление в системе государственного регулирования социального предпринимательства, следует констатировать большую степень доверия государства к некоммерческим организациям, решающим социальные проблемы, нежели к организациям, действующим в коммерческих ОПФ. Этот вывод можно сделать, исходя из более широкого перечня видов деятельности, открытых для некоммерческих организаций в социальной сфере, а также исходя из наличия налоговых льгот и преференций, созданных для некоммерческих организаций. Однако и в данной сфере государство демонстрирует недостаточную последовательность: в случае принятия решения о приоритетности некоммерческих организаций в социальной сфере необходимо стимулировать решение главной проблемы для их деятельности – доступа к финансированию. Существующих грантовых программ недостаточно для их эффективной деятельности. Важной возможностью для их раз- вития стал бы доступ к банковскому кредитованию на льготных условиях. Реализация такой возможности с наименьшими трудностями может быть осуществлена на базе банков, в которых государство является мажоритарным собственником. Такой сценарий развития способен стимулировать более активное движение некоммерческих организаций в сторону предпринимательства в рамках уставной деятельности, к большей их финансовой независимости и устойчивости и, как следствие, меньшей зависимости от грантов, являющихся нестабильным источником финансирования.

Следующей возможностью для гармоничного развития сектора социального предпринимательства с помощью инструментов государственного нормативно-правового регулирования является государственная сертификация и учет социальных предприятий любых ОПФ. С помощью этих мер государство может анализировать и сравнительную эффективность решения социальных проблем государственными и негосударственными предприятиями разных форм собственности, а также их финансовую и инвестиционную эффективность, чтобы принимать решения о дальнейшем регулировании развития данного сектора социально-экономической системы.

Кроме того, существенным вкладом в создание сбалансированной нормативно-правовой базы для социальных предприятий разных ОПФ может стать разработка долгосрочной подробной стратегии развития социального предпринимательства как приложения к уже принятой стратегии развития МСП в России до 2030 г., которая включала бы показатели результативности при ее реализации, а главное – ответственных за эту реализацию лиц. Несоблюдение сроков законодательного закрепления понятия социального предпринимательства свидетельствует в пользу необходимости внедрения персонифицированной ответственности за реализацию государственных стратегических целей в этой сфере.

Следующим элементом реализации регулятивной функции государства в отношении системы социального предпринимательства стало формирование инфраструктуры его развития. До 2012 г. для социальных предпринимателей ввиду их малочисленности не создавалась отдельная инфраструктура поддержки, поэтому социальные предприниматели пользовались услугами государственных организаций, созданных для поддержки коммерческого предпринимательства, а также ресурсными центрами некоммерческих орга- низаций. К числу таких организаций относятся государственные микрокредитные, гарантийные фоны, Центры поддержки предпринимательства, а также созданная в 2015 г. АО «Корпорация “МСП”». Однако к 2012 г. социальные предприятия стали заметным явлением в экономике России, требующим специфических инструментов поддержки. Тогда, действуя через АНО «АСИ», государство инициировало создание сети Центров инноваций социальной сферы. Первый центр был создан в Омске на базе действующего с 2001 г. ресурсного центра для некоммерческих организаций. По данным на начало 2018 г. в разных регионах России работают 23 Центра инноваций социальной сферы [17]. Центры создаются в различных ОПФ и как самостоятельные организации, и в качестве структурных подразделений Центров поддержки предпринимательства.

Согласно концепции АНО «АСИ» в задачи ЦИССов входит: популяризация, продвижение, обучение, консультационное, информационное и аналитическое сопровождение социальных проектов МСП и СО НКО. Однако создание ЦИССов в разных регионах России не носило единообразного характера. В результате 18 из 23 существующих Центров имеют государственное финансирование, а 5 финансируются из негосударственных источников. Таким образом, все 23 ЦИССа формируют государственную и негосударственную инфраструктуру поддержки социального предпринимательства и, несмотря на различия в порядке финансирования, выполняют в различных регионах сходные задачи, соответствующие концепции АНО «АСИ».

В 2015 г. федеральный бюджет потратил на финансирование государственных ЦИССов 137,6 млн руб. ЦИССы являются основными субъектами реализации образовательной и консультационной функции государственного регулирования системы социального предпринимательства. Образовательная функция реализуется с помощью таких форматов, как Школа социального предпринимательства, вебинары, мастер-классы, круглые столы, краткосрочные биз-нес-тренинги.

Наиболее популярным образовательным форматом для ЦИССов стало проведение Школы социальных предпринимателей. Самой массовой из них в 2016 г. стала Школа в Ханты-Мансийском автономном округе Югра. Она была проведена одновременно в 5 городах Югры – Сургуте, Нижневартовске, Ханты-Мансийске, Советском и Нягани – и ее выпускниками стали

219 человек. Если принять во внимание, что первая Школа в Югре состоялась в 2013–2014 гг. и ее выпускниками стали 35 социальных предпринимателей, то эффект масштабирования к 2016 г. становится очевидным. Благополучателями услуг реализованных участниками Школы в 2016 г. социальных проектов стали 3 010 жителей Югры (в сравнение с 2015 г. динамика роста составила 69 %).

По статистике ЦИССа Югры более 80 % выпускников создают социальные предприятия, которые успешно реализуются на указанной территории [23]. По данным отчетов Омского ЦИССа [2] в 2016 г. Школу социального предпринимательства окончили 66 выпускников, из них 47 осуществляют социально-предпринимательскую деятельность. В период с 2011 по 2015 г. Школу окончили 232 выпускника в Омске и 284 в других регионах России, где Омский ЦИСС проводил выездные Школы. По статистике ЦИССа 65 % выпускников запустили свой проект [6].

Важным элементом деятельности ЦИССов Югры и Омска представляется их деятельность как в интересах социальных предприятий, созданных в коммерческих ОПФ, так и СО НКО, что подтверждает на практике искусственность ограничения законодательного понимания социального предпринимательства как деятельности только субъектов коммерческой предпринимательской деятельности.

Консультационная деятельность ЦИССов заключается в проведении индивидуальных консультаций для начинающих и действующих социальных предпринимателей, подбор и работу с ментором, выездные круглые столы по различным аспектам работы социальных предпринимателей, консультационное сопровождение выпускников Школ социального предпринимательства в течение определенного периода после окончания обучения, организацию встреч социальных предпринимателей с представителями профильных региональных департаментов по трудностям, возникающим в работе поставщиков социальных услуг, по работе с различными инструментами государственной поддержки, по внедрению сертификатов на социальные услуги.

Деятельность ЦИССов однако ограничена тем, что в концепцию и задачи этих организаций, финансируемые со стороны федерального бюджета, не входит функция учета социальных предприятий (в форме сертификации или в иной форме), функция сбора данных об их деятельности и формирования стандартов социальной отчетнос- ти, а следовательно, имеющиеся у ЦИССов данные не достаточны для формирования обратной связи и корректировки данной системы. Кроме того, у ЦИССов нет единой образовательной программы, а также системы подготовки тренерского состава, объективный выбор которой возможен исключительно на основании сравнительного анализа показателей эффективности работы ЦИССов с точки зрения количества и качества обученных социальных предпринимателей, социальных результатов деятельности их предприятий, статистики «выживаемости» вновь созданных предприятий по итогам первых трех лет деятельности, являющихся самыми трудными для организации.

Другими субъектами образовательной, консультационной и инфраструктурной поддержки начинающих и действующих социальных предпринимателей являются государственные ВУЗы. Инфраструктурную поддержку социальным предпринимателям они оказывают на базе созданных при этих ВУЗах бизнес-инкубаторов, образовательную, консультационную и менторскую – в рамках образовательных программ по социальному предпринимательству в формах бакалавриата, магистратуры и дополнительного образования, а также в рамках акселерационных программ. К числу бизнес-инкубаторов при ВУЗах, ориентирующихся на работу с социальными предпринимателями, относятся, например, бизнес-инкубатор «Добрый бизнес» в Высшей школе экономики, работающий с 2013 г. и имеющий на своем счету 53 выпускных проекта [4], а также АНО «Инкубатор социального предпринимательства», созданный в 2015 г. в качестве научно-инновационного парка при РЭУ им. Плеханова. Первые образовательные программы по социальному предпринимательству появились в МГУ им. Ломоносова и Высшей школе менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета. С 2016 г. и по настоящее время проводятся 2 программы высшего образования в РЭУ им. Плеханова: бакалавриат по направлению «Менеджмент», профиль «Менеджмент в инновационном и социальном предпринимательстве» и магистратура «Инновационное и социальное предпринимательство». Кроме того, в ФГАОУ ВО «Сибирский федеральный университет» с 2015 г. проводится образовательная программа магистерской подготовки 38.04.02.00.01 «Менеджмент в социальной сфере», а с 2017 г. – дополнительная профессиональная программа профессиональной переподготовки «Социальное предпринимательство» и дополнительная профессиональная программа повышения квалификации «Социальное предпринимательство».

Масштабный акселерационный образовательный проект социальных инициатив «RAISE» проводит Российская академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС). Проект направлен на вовлечение студентов в разработку и реализацию социальных проектов. Программа реализуется в течение учебного года и завершается 3-дневной сессией, в которой определяются проекты-победители. За 5 лет реализации проекта в нем приняли участие более 3 000 человек, создано 430 социальных проектов.

Важнейшей формой реализации государственного регулирования является финансовая поддержка социальных предприятий, выделяемая Министерством экономического развития как в рамках поддержки МСП, созданного в коммерческих ОПФ, так и в рамках грантовой поддержки социально-ориентированных НКО, а также НКО, получивших статус «поставщик общественно полезных услуг». За период с 2012 по 2016 г. федеральный бюджет на конкурсной основе выделил 1,5 млрд руб. на цели поддержки социального предпринимательства следующему количеству регионов, подавших заявки на участие в данной программе: в 2012 г. – 15, в 2013 г. – 28, в 2014 г. – 40, в 2015 г. – 32, в 2016 г. – 29 регионам. Как видно из вышеприведенной статистики, пик интереса регионов к участию в федеральной программе Минэкономразвития по социальному предпринимательству пришелся на 2014 год. Выявление причин последующего снижения заявок требует отдельного исследования, но предположительно они могут быть связаны с усилением регламентации, контроля и отчетности перед Министерством по расходованию средств.

Новым элементом инфраструктуры поддержки социального предпринимательства призван стать учрежденный в 2017 г. Агентством стратегических инициатив «Фонд поддержки социальных проектов». Основными направлениями деятельности фонда должна стать образовательная и финансовая поддержка социальных проектов. Предполагаемая капитализация фонда на 3 года (начиная с 2018 г.) составит 1,5 млрд рублей. Фонд будет финансировать социальные проекты в форме беззалоговых займов на срок от 1 до 3 лет, средний размер займа планируется на уровне 2,5 млн рублей [1]. Ежегодно фонд плани- рует обучать порядка 500 человек и финансировать от 20 до 80 проектов. В настоящее время в публикациях фонда не специфицируется вопрос доступности его продуктов для социальных предприятий, созданных в коммерческих и некоммерческих ОПФ, поэтому пока не ясно, на сколько деятельность фонда сможет компенсировать разрозненность мер государственной поддержки для социальных предприятий, созданных в коммерческих и некоммерческих ОПФ.

Обобщая финансовую составляющую государственного регулирования сферы социального предпринимательства, необходимо подчеркнуть недостаточность инструментария грантов и микро-займов для данного растущего сектора социально-экономической системы. Четко обозначенные Президентом РФ социальные приоритеты для развития страны на период с 2018 по 2024 г. требуют более активной инвестиционной деятельности в социальной сфере от самого государства, в том числе на условиях долевого инвестиционного участия в капитале социальных предприятий в рамках ГЧП с негосударственными российскими инвесторами. При этом неиспользованным потенциалом развития обладает в регионах средний бизнес, который может инвестировать в развитие социальной инфраструктуры в городах и на территориях, где действует их основной бизнес, но только в случае участия или гарантий со стороны государства.

Государство создало разнообразный спектр инструментов управления социальным предпринимательством, однако в силу отсутствия единой программы развития этого сектора выбрало стратегию разделения всех инструментов поддержки в соответствии с ОПФ социальных предприятий, что фактически дублирует инфраструктуру и усложняет администрирование финансового направления поддержки. В связи с этим сохраняется актуальность задачи выработки единой долгосрочной программы развития сферы социального предпринимательства в России с принятием соответствующего законодательства и корректировкой механизма управления этим сектором экономики со стороны государства. Важной составляющей данной программы должен стать более широкий спектр инструментов финансовой поддержки государством социальных предприятий, который не ограничен собственно выделением грантов или займов со стороны государства или создаваемых им организаций, но предполагает и стимулирование частных инвестиций в социальные предприятия с помощью системы налоговых льгот и преференций для инвесторов при вложении ими средств в определенных государством размерах и при установленных сроках инвестирования, а также механизмы софинанси-рования, предоставления гарантий и поручительств государственных финансовых агентств по коммерческим кредитам социальным предприятиям, которые могут снизить риски для частных социальных инвесторов.

Оформление данного сектора социальноэкономической системы должно создать возможность накопления и анализа данных по деятельности социальных предприятий в масштабах страны с целью улучшения условий их деятельности, а также оценки эффективности их деятельности по удовлетворению социальных потребностей граждан и по решению социальных проблем в регионе работы предприятий.