Актуальность государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства

В период распада Советского Союза и разрушения социалистического строя, Россия вступила в новую эпоху становления экономического и политического развития. Рухнувшая экономика страны в 1991 году, а затем экономический кризис 1998 года, вывел Россию на новую ступень развития. Снижение уровня жизни населения, отсутствие рабочих мест, массовая приватизация предприятий промышленности и жилищного фонда привели к активному развитию института частной собственности и индивидуального предпринимательства.

За время становления рыночной экономики России после распада СССР в стране было проведено множество социально - экономических и политических реформ: либерализация цен, конституционная реформа, военная, судебная, земельная реформы, реформа образования, приватизация, налоговая, бюджетная реформа, реформирование энергетики, пенсионная, таможенная, банковская реформа, реформа госслужбы, административная , федеративная реформа, реформа местного самоуправления, реформа жилищно - коммунального хозяйства и др. Однако результаты проведенных и проводимых в настоящее время реформ и их этапов не во всех случаях являются эффективными.

Особого внимания заслуживает сфера жилищно - коммунального хозяйства (ЖКХ) страны. Роль ЖКХ в Российской экономике занимает одну из главенствующих отраслей, поскольку именно состояние ЖКХ, степень его развития оказывает прямое влияние на качество жизни населения.

Структуру ЖКХ составляют такие подотрасли как жилищное хозяйство, топливно - энергетическое хозяйство, водопроводно -канализационное хозяйство, вывоз и утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов, городской пассажирский транспорт, благоустройство населенных мест. Проводимое государством реформирование в данной области не принесло особых результатов. В ноябре 2010 года в г. Сыктывкаре, где проходило заседание Госсовета по проблемам ЖКХ, действующий в то время президент страны Дмитрий Медведев оценил состояние ЖКХ как критическое. "Состояние коммунальной инфраструктуры вызывает серьезную озабоченность. По экспертным оценкам, свой нормативный срок отслужили более 60% основных фондов коммунального хозяйства".[7] По оценке властей на доведение основных фондов до нормативного состояния требуются немалые средства, которых у государства нет. Требуется привлечение частных инвестиций.

По мнению российского ученого - экономиста В.Г. Варнавского, "комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние - источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф." [2]

По данным органов Государственной статистки Российской Федерации только по ЦФО средний уровень аварийности сетей теплоснабжения, водоснабжения и канализации составляет одну аварию на каждые 4-5 км. сетей. Основной причиной высокой аварийности на инженерных сетях является их ветхое состояние. Кроме физического износа инженерные сооружения имеют и износ моральный, поскольку в эпоху активного развития и внедрения мероприятий по энергоэффективности и энергосбережению, не отвечают этим требованиям.

Указом Президента страны от 04.06.2008 г. № 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности Российской экономики" перед Правительством Российской Федерации поставлена задача по сокращению к 2020 году энергоемкости ВВП Российской экономики не менее чем на 40% по сравнению с 2007 годом. Учитывая физическую и моральную степень износа основных фондов сферы ЖКХ, без вливания значительных средств в модернизацию, реконструкцию и новое строительство объектов ЖКХ, данная задача не разрешима.

Как показывает мировая практика, а также отечественная практика за последнее десятилетие, привлечение бизнес структур к развитию сферы ЖКХ, к решению вопроса о повышении энергоэффективности, является наиболее оптимальным способом.

Сотрудничество государства и бизнеса, привлечение частных инвестиций в решение социально - экономических проблем общества в России берет свое начало еще во времена Ивана Грозного, когда завязались торгово - рыночные отношения между Англией и Россией.

Наиболее активный рост государственно - частного партнерства приходится на последнюю десятилетку современности. Развитие данного направления потребовало законодательного закрепления основных целей, задач и принципов взаимодействия государства и частного бизнеса. Так, 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон "О концессионных соглашениях" № 115-ФЗ, который регламентирует одну из форм реализации государственно - частного партнерства на основе концессионного соглашения между государством и бизнес - партнером. И только в 2016 году вступил в действие Федеральный закон "О государственно - частном партнерстве, муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" № 224-ФЗ от 13.07.2015 г., который позволит структурировать отдельные проблемы государственно - частного партнерства с учетом содержащихся в нем ограничений. К таким ограничениям, как раз таки и относятся объекты ЖКХ, в отношении которых возможно заключение лишь концессионного соглашения.

Государственно - частное партнерство в той или иной мере регламентируется рядом других законодательных актов и их круг весьма широк. К нормативным документам, регламентирующим круг прав и обязанностей государства и частного инвестора относятся: - Конституция Российской Федерации;

• -    Гражданский кодекс Российской Федерации;

• -    Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации;

• -    Законодательство о тарифах;

• -    Земельное законодательство;

• -    Законодательство в области архитектуры и градостроительства;

• -    Налоговое и таможенное законодательство;

• -    Бюджетное законодательство;

• -    Законодательство, регулирующее деятельность определенных отраслей ЖКХ;

• -    Законодательство о государственных закупках;

• -    Законодательство о соблюдении норм санитарной и противопожарной безопасности, в области охраны труда, охраны окружающей среды ;

• -    Законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность;

• -    Другие нормативные акты федерального и регионального значения.

Привлекая частные инвестиции в экономику Российской Федерации, государство способно на решение государственно - значимых задач, поскольку обновление основных фондов сферы ЖКХ, их модернизация, реконструкция и новое, технологически модифицированное строительство, усиливает    экологическую    безопасность    страны.    Внедрение энергосберегающих устройств в производственный процесс предприятий ЖКХ приводит к экономии энергоресурсов, улучшению качества предоставляемых услуг в сфере ЖКХ, тем самым повышая уровень жизни населения и экономики страны в целом.

Активное развитие государственно - частного партнерства нашло свое отражение и в трудах научных исследователей современности.

На базе высших учебных заведений создаются научные лаборатории, работа которых посвящена экономическим явлениям и юридическим аспектам развития государственно - частного партнерства ("Центр исследования государственно - частного партнерства" института "Высшая школа менеджмента" при Санкт - Петербургском государственном университете), создаются различного рода ассоциации ("Центр развития государственно - частного партнерства" при поддержке ТТП РФ), проводится множество конференций, круглых столов и форумов, посвященных современным тенденциям внедрения государственно -частного партнерства в экономику страны. Кроме того, публикуется множество научных статей, монографий, посвященных государственно -частному партнерству, среди них работы таких деятелей науки как С.Н. Богачев, В.Г. Варнавский, Э.Р. Киямова, Е.В. Козлова, А.М. Октябрьский и др., О.А. Шилкина и др.

Активная научная деятельность в сфере государственно - частного партнерства говорит о том, что данная тема вызывает интерес не только у представителей государственной власти и бизнес - структур, но и научной общественности.

Коллективом соавторов С.Н. Богачевым и А.М. Октябрьским в своей научной работе поставлена проблема развития государственно - частного партнерства по модели инноваций, поскольку инфраструктурные основы страны слабо развиты. "Отставание инфраструктуры является серьезным препятствием для перехода к инновационной модели развития."[1] Как отмечают ученые, формирование государственно - частного партнерства в инновационной сфере должно осуществляться на основании определенных методических принципов, таких как экономическое равноправие, равные обязанности и ответственность сторон, равномерное распределение рисков между государством и бизнесом, выстраивание взаимоотношений с учетом стратегического развития национальной экономики.

Е.В. Козлова связывает проблемы реализации государственно -частного партнерства в инновационной сфере с недостаточностью методологической проработки механизмов государственно - частного партнерства, и недооценкой влияния института государственно - частного партнерства на российскую экономику. [4]

Э.Р. Киямова в своей научной работе предложила такие механизмы усовершенствования государственного - частного партнерства в инновационной сфере как разработка достаточной нормативной базы инновационного развития государственно - частного партнерства, предоставление гарантий на привлечение займов в инновационной сфере, привлечение бизнес - ассоциаций к формированию, софинансированию и оценке результатов исполнения госконтрактов, судбсидирование за счет средств бюджетов всех уровней расходов бизнеса на создание НИОКР и передача результатов научно - технических продуктов в счет погашения долгов перед государством, расширение представления бюджетных гарантий по некоммерческим рискам. [3]

Для развития государственно - частного партнерства на региональном уровне, в научной работе О.А. Шилкиной проработан институциональный подход и предложены методические рекомендации по созданию институциональных механизмов развития государственно - частного партнерства. [6]

С точки зрения юридической науки, термин "государственно - частное партнерство" не закреплен ни в одном нормативном документе, научными деятелями предлагаются многочисленные трактовки этого понятия. Учеными доказано, что существует потребность закрепления четкого определения термина государственно - частного партнерства на законодательном уровне.

На сегодняшний день управление ЖКХ в большей степени отнесено к компетенции федеральных и региональных властей. Привлечение частных инвестиций только начинает набирать обороты. Как отмечают многие авторы, на законодательном уровне взаимоотношения частного бизнеса и государства недостаточно проработано ни на федеральном, ни на региональном уровне. Сложившийся на сегодняшний день опыт привлечения частных инвестиций имеет как положительные, так и отрицательные результаты в разных регионах. Отсутствие единообразного, отработанного подхода в использовании механизмов государственно -частного партнерства приносит неоднозначные результаты.

По словам вице президента Газпромбанка А.Чиканова, первоначальный проект строительства Западного скоростного диаметра в г. Санкт - Петербурге государственным властям не удался, конкурсная процедура привлечения инвестора не состоялась. Потребовалась дополнительная детальная проработка проекта, выявление причин и факторов, оказавших влияние на невозможность выполнения проекта и, как следствие, внесение соответствующих коррективов. Разделив первоначальный проект на две части (одна часть проекта - финансирование за счет государства южных и северных участков трассы, другая часть проекта - финансирование центрального участка с эксплуатацией всех участков силами частного партнера), регион нашел инвестора и проект оказался удачным. [5]

В 2013 году в Москве был объявлен конкурс на привлечение инвестора по строительству нескольких детских садов, однако он не состоялся из - за инвестиционной непривлекательности проекта.

Принятие Федерального закона "О государственно - частном партнерстве, муниципально - частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" № 224-ФЗ от 13.07.2015 г. можно назвать прорывом в продвижении института государственно - частного партнерства в Российской экономике, хотя многие аспекты остаются не урегулированными. Под этот инструмент федеральным и региональным властям предстоит разработать множество подзаконных актов, направленных на реализацию его положений.

Различного рода партнерства и ассоциации, деятельность которых направлена на выработку эффективной стратегии в привлечении частных инвестиций в экономику страны, являются необходимым звеном в разработке, внедрении и оценке результатов тех или иных положений законодательного характера, экономической составляющей, а также социальной эффективности внедрения государственно - частного партнерства в отечественную экономику.

Активное обсуждение института государственно - частного партнерства в политических кругах, научной сфере, предпринимательских структурах является доказательством того, что общество проявляет интерес к модели взаимоотношений государство - бизнес, как к механизму решения социально - значимых проблем общества, подчеркивая тем самым актуальность данной темы.

Развитие государственно - частное партнерство в сфере ЖКХ имеет не меньший интерес, поскольку привлечение инвестиций в коммунальную инфраструктуру - это новая ступень развития как региональной экономики, так и экономики страны в целом.

Внедрение нового, высокотехнологичного оборудования в коммунальное хозяйство способно принести надежность, качество предоставляемых услуг, экономию энергоресурсов.

При всем многообразии форм реализации государственно - частного партнерства, для сферы ЖКХ единственной возможной формой является концессия.

Концессионное соглашение, как правило, носит долгосрочный характер и может быть заключено на срок до 50 лет и более. Учитывая тот факт, что системы коммунальной инфраструктуры являются стратегически важным объектом для страны, необходима четкая, детальная проработка механизма взаимодействия государства и частного партнера через концессионное соглашение.

Потребность инвестиций и срок их окупаемости ложатся в основу концессионного соглашения. Для формирования математических моделей концессии важным является наиболее точное и правильное составление соотношений экономических показателей, поскольку неудачная реализация данных проектов способна нанести ущерб не только социального масштаба, но и экологического.

Практика регионов показывает, что реализация проектов государственно - частного партнерства не имеет четной систематизации и структуризации, нет четко отлаженного механизма взаимодействия государства и частного инвестора. Исследование имеющегося опыта реализации государственно - частного партнерства в различных регионах страны, выявление как положительных, так и отрицательных факторов, влияющих на результативность реализации проектов, анализ сложившейся тенденции, способно создать фундаментальную базу для развития института государственно - частного партнерства в России.