Актуальные аспекты формирования и реализации природоресурсной политики России

Правовая политика использования природных ресурсов России изначально формируется в отечественной правовой системе как часть государственной экологической политики, однако в связи с переходом к рыночной экономике назревает необходимость формирования концепции государственной природоресурсной политики как одного из важнейших звеньев системы охраны окружающей среды, учитывающей ориентиры экономического развития страны и государственной политики в сфере оборота недвижимости.

Современное положение России как мировой «кладовой природных запасов» и энергетической державы свидетельствует о большом значении экономических ориентиров, заложенных в правовую политику страны и зависимость других стран от стабильности экологической сферы, обеспечения природными ресурсами ее отдельных регионов. Несмотря на отдельные заявления зарубежных политиков и руководителей об изолированности российской экономики и о ее упадке, Российская Федерация до сих пор остается единственной страной, обладающей значительными лесными площадями, запасами пресной воды и земельными ресурсами. Например, в России сосредоточено более 20 процентов от мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. В связи с этим актуально звучат высказывания зарубежных ученых о том, что природные ресурсы страны – это «эко- логический капитал», на котором строятся важнейшие отрасли экономики, удовлетворяющие потребности нации [15, с. 22]. Однако большое значение имеет не столько наличие природоресурсной базы, сколько грамотное и эффективное управление природными ресурсами, выстраивание международных связей, направленных на сотрудничество с перспективными регионами.

В настоящее время отдельные направления правовой политики в сфере природопользования приобретают международное значение. Например, по справедливому замечанию Р.А. Степаненко, «эффективная политика в сфере использования земельных ресурсов способна предотвратить споры, обеспечить охрану государственных земель и земельных владений уязвимых групп населения, а также вполне может способствовать даже предотвращению международных конфликтов» [11, с. 133–141]. Учитывая важнейшее экономическое, политическое значение правовой политики в рассматриваемой сфере, необходимо определиться с понятием «правовая политика» и соотношением этого понятия с понятием «государственная политика».

Начнем с того, что в юридической литературе термин «правовая политика» применяется для обозначения «объективно обусловленного и целенаправленного участия больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов» [7, с. 9], а также для обозначения «стратегии, определенной линии деятельности» [6, с. 64].

Н.И. Матузов, А.В. Малько, К.В. Шун-диков определяют правовую политику как деятельность уполномоченных субъектов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры, правовой жизни общества и личности [3, с. 28].

Как правило, понятие «правовая политика» употребляется как синоним понятий «политика государства в области права» [14, с. 42], «политика, осуществляемая с помощью правовых средств» [3, с. 15], и «стратегия и тактика правового пути развития общества, государства, страны» [5, с. 69]. О наличии правовой политики в определенной сфере свидетельствуют особые юридические средства – совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной политики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей [13, с. 119]. Более того, в идеале правовая политика должна иметь свои стратегию и тактику, ясные и обоснованные цели [3, с. 49].

В настоящее время правовая политика использования природных ресурсов отражается в различных документах. Основным недостатком является то, что она не определена стратегически в едином документе и не учитывает многих межотраслевых аспектов, связанных с управлением природными ресурсами и комплексами как объектами гражданских прав, используемыми в хозяйственной деятельности.

В 2013 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 436-Р была впервые утверждена комплексная государственная программа «Воспроизводство и использование природных ресурсов», направленная на решение важнейших вопросов использования и сохранения минерально-сырьевых, водных и охотничьих ресурсов. Согласно этой программе предполагается следующее:

• •    создание современных геологических карт территории страны;

• •    формирование поискового задела по перспективным площадям интенсивно добываемых полезных ископаемых.

Второе направление программы касается водохозяйственного комплекса – необходимо внедрить в производство современные водосберегающие технологии, снизить уровень транспортных потерь воды, установить системы учета на водозаборах и в квартирах. Следует повысить защищенность населения и объектов экономики от наводнений.

Третье направление программы – совершенствование системы охраны и воспроизводства животного мира и лесных экосистем.

Программа рассчитана на 2013–2020 годы. Общий объем ее финансирования превышает 3,5 триллиона рублей. Причем подавляющая часть этих средств – деньги недропользователей.

Еще одним комплексным документом, определяющим государственную политику в сфере использования природных ресурсов, является Энергетическая стратегия Российской Федерации [18], цель которой – максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Российский энергетический сектор – один из основных источников загрязнения окружающей среды. По официальным данным Министерства энергетики Российской Федерации (далее – Минэнерго России), на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации. Обеспечение экологической безопасности функционирования энергетического сектора России предусматривает минимизацию негативного влияния добычи, производства, транспортировки и потребления энергоресурсов на окружающую среду и климат 1. За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года был достигнут существенный прогресс в сфере повышения экологической безопасности энергетики. Были ужесточены экологические требования в области недропользования, разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.

В сфере водопользования действует Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 года № 1235-р. Реализация положений этого документа возложена на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации и Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Как отмечается в указанном документе, к основным проблемам водохозяйственного комплекса относятся:

• •    нерациональное использование водных ресурсов;

• •    дефицит воды в отдельных регионах;

• •    гидрологические риски (паводки, наводнения и т. п.);

• •    низкое качество питьевой воды;

• •    ограничение доступа к централизованным системам водоснабжения во многих селах и городах.

В связи с этим стратегия направлена на стимулирование сокращения водопотре-бления, внедрение водосберегающих технологий.

В настоящее время реализуется второй этап Водной стратегии.

На первом этапе (2009–2012 годы) приоритетными направлениями были повышение защищенности от негативного воздействия вод, ликвидация экологического вреда и улучшение водообеспеченности отдельных регионов.

На втором этапе (2013–2020 годы) осуществляются модернизация водохозяйственного комплекса, научно-технической и технологической баз, внедрение инноваций, кадровая реформа.

Следующим важным природным ресурсом являются леса. Лесная политика России основывается на том, что «организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов России является стратегически важной задачей» [8, с. 23]. С 2003 года в Российской Федерации разработаны концептуальные направления развития лесного хозяйства, была утверждена Концепция. В 2008 году была разработана и утверждена Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года [20]. В качестве основных стратегических целей развития лесного комплекса Стратегией предусматривается следующее:

• •    обеспечение устойчивого управления лесами;

• •    сохранение и повышение ресурсноэкологического потенциала лесов;

• •    повышение вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, в обеспечение экологической безопасности и стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и услугах леса.

Для достижения поставленных целей документом предусматривается решение задачи по совершенствованию организационной и функциональной структуры государственного управления лесами.

В Стратегии признается необходимость совершенствования лесного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и определяются направления дальнейшего развития системы лесного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях. Предполагается дальнейшее развитие рыночных экономических механизмов использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также материально-технической базы лесного хозяйства. Также определяется комплекс мер по обеспечению современного уровня охраны и защиты лесов, гарантированного воспроизводства лесных ресурсов на основе организационно-технических, технологических и инновационных решений.

Таким образом, приоритеты и цели государственной политики в сфере лесных отношений определяют необходимость комплексного решения задач лесного хозяйства, направленных на обеспечение непрерывного, неистощительного, рационального и многоцелевого использования лесов с учетом их социально-экологического значения.

В настоящее время реализуется государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 318, что свидетельствует о наличии не только концептуального, но и программного подхода к реализации лесной политики Российской Федерации.

Слабым местом современной отечественной правовой политики использования природных ресурсов является политика использования земель [10, с. 34].

В 2012 году были утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 годы [22] и определены цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации, определены приоритетные направления совершенствования правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, однако этот документ не отличается системным характером, отсутствуют программы реализации указанных в нем направлений. В свою очередь, отсутствие механизмов реализации направлений, определенных в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации, свидетельствует о недоработанности и низкой степени эффективности политики землепользования. Именно поэтому обозначенные в этом документе задачи, такие как создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений и обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, до сих пор не решены. В связи с этим весьма актуальны предложения ученых о подготовке Концепции развития земельного законодательства (см. [1, 2, 12]).

В целом современное регулирование отношений в сфере природопользования требует концептуального подхода в правовом плане и установления векторов развития правовой политики. Учитывая, что Российская Федерация является страной с богатейшим природоресурсным потенциалом, необходимо проводить серьезный анализ степени эффективности использования этих ресурсов и создавать необходимые правовые механизмы для реализации мер в этой сфере. Несмотря на внедрение программного подхода в части формирования стратегических направлений природопользования, упускаются важнейшие аспекты концептуального развития законодательства.

Низким остается уровень информированности населения о результатах претворяемых в жизнь направлений государственной политики. Для решения этой проблемы предлагаем в ежегодном государственном докладе об охране окружающей среды выделить отдельный информационный блок о промежуточных и основных результатах реализации федеральных, региональных целевых программ, стратегий. Требуется сочетание концептуального, системного, программного подходов к определению государственной природоресурсной политики, ее реализации и оповещению о ее результатах.

Сегодня наиболее активно используется именно программный подход. В связи с этим необходимо усилить концептуальную базу. Концепция правовой политики использования природных ресурсов должна содержать направления совершенствования механизма управления земельным, водным, лесным фондами, недрами и минеральными ресурсами, ресурсами фауны. Мероприятия должны планироваться на единый отчетный период и предусматривать единую систему учета природных ресурсов, внедрение экономических механизмов стимулирования рационального природопользования во всех сферах природопользования без исключения. На основе этой Концепции правовой политики должны разрабатываться федеральные и региональные программы, тем самым будет обеспечено сочетание концептуального, системного и программного подходов, в противном случае правовая политика использования природных ресурсов будет напоминать всадника без головы, который скачет, не разбирая дороги.